應強化宏觀性戰略性政策研究

宋 立

應強化宏觀性戰略性政策研究

宋 立

一、宏觀性、戰略性研究尚未得到足夠重視

長期以來，受各種因素影響，我國社會科學研究并沒有獲得自然科學研究一樣的地位。雖然改革開放以來，國家對社會科學有所重視，相繼成立了包括宏觀性、戰略性研究的相關社會科學研究機構，但在具體工作層面，包括宏觀性、戰略性研究在內的社會科學研究并沒有真正被重視，以致一些社會科學研究項目乃至學科發展不得不依靠“搭便車”方式。如改革開放之初，“軟科學”概念的提出和相關學部的設立，使得管理科學等部分學科通過搭自然科學的便車得以快速發展。但總體來看，能夠“搭便車”發展的，也僅僅包含了與自然科學直接相關的一小部分，并不能全面覆蓋社會科學全部。

一是“創收體制”影響戰略性研究機構發展并弱化了宏觀性、戰略性政策研究。以國家財政“甩包袱”為初衷的“創收機制”，實際上引發了事業單位分化，并在一定程度上削弱了宏觀性、戰略性研究尤其是政策研究。從根本上來說，“創收體制”適合以微觀研究為主、具有直接市場價值的部分研究機構，不適合宏觀性、戰略性、政策性研究機構。因為在“創收體制”下，為保障生存，從事宏觀性、戰略性研究的機構和人員不得不進行微觀性、短期性的研究項目，同時在宏觀性、戰略性和微觀性、市場性研究兩條戰線作戰。這樣，既不能一心一意地進行宏觀性、戰略性政策研究，也不愿心甘情愿地轉而進行微觀性、市場性項目研究，從而導致既不能專業化、高水平地完成從外部承攬的微觀研究任務，也不能全神貫注地持續保障內部下達的宏觀性、戰略性研究任務。20世紀90年代以來，隨著經濟加速發展和咨詢服務市場發育，直接面對市場的事業單位逐漸發展壯大，但以宏觀性、戰略性政策研究為主的事業單位則相對萎縮。這些單位經費保障程度不斷降低，骨干人員逐漸流失，不得不通過“以外養內、以微觀養宏觀、以市場養政策”來勉強維持。

二是宏觀性、戰略性研究機構情況有所改善但并未根本改觀。近年來，一方面“科教興國”戰略為社會科學研究提供了一次新的“搭便車”機會，大學的社會科學院系隨之得到了比較多的經費支持，但主要是基礎性、純學術性研究，社會科學從總體上仍然沒有得到應有且全面的重視。另一方面隨著國家財政狀況改善，社會科學研究經費有所增加，對政策性、戰略性研究的投入有所提高，但仍然不能滿足高質量政策研究的實際需要，支持力度既不能和自然科學、大學社會科學院系相比，更不能和金融機構等專業市場性機構相比。總體而言，國家對宏觀性、戰略性研究尤其是超前性研究關注不夠充分，沒有從體制機制上形成有利于宏觀性、戰略性政策研究的環境和條件，宏觀性、戰略性研究單位的困境仍然沒有根本改觀，骨干人員流失、招不到理想新人等情況仍然明顯存在。雖然近年來大學生、研究生就業形勢十分嚴峻，但事業單位尤其是宏觀性、戰略性研究單位招收人數與報考人數比例基本維持在10∶1左右，僅為從事同樣專業的機關的十分之一甚至百分之一。一些事業單位人員嚴重不足，并不一定說明這些單位不重要，而可能是因為對這些單位不夠重視，沒有足夠經費養人，更沒有足夠的魅力吸引人才。

二、日趨復雜的國內外形勢要求重視宏觀性、戰略性政策研究

如果說在過去“摸著石頭過河”的階段，宏觀性、戰略性政策研究不足尚可以通過實踐摸索或搭國際機構研究或其他國家機構研究便車的話，那么到現在，隨著國內發展形勢復雜化、矛盾凸顯以及國際環境變化與挑戰增加，不僅搭便車方式逐漸行不通了，而且現在許多問題是我國獨有或首先遇到的問題，不進行深度的宏觀性、戰略性政策研究已經不行了。加強和改進宏觀性、戰略性政策研究不僅十分必要，也已經非常迫切。

一是我國進入發展動力減緩而矛盾凸顯的中等收入階段。2010年我國經濟順利實現了發展水平從中下等收入向中上等收入的階段性跨越。可以預見，未來15年-20年將是跨越所謂“中上等收入陷阱”的關鍵時期，總體來看，未來十幾年我國仍將處于可以大有作為的戰略機遇期，但能否避免“中等收入陷阱”，順利實現從中高收入階段向高收入階段的歷史性跨越，仍然面臨比較大的不確定性。由于原有的經濟發展模式存在的問題逐漸暴露，經濟發展將進入明顯的減速期，各種經濟、非經濟尤其是社會矛盾將進一步凸顯，我國發展和現代化進程將不可避免地面臨多種困難和挑戰，包括跨越中等收入階段與經濟發展方式的矛盾，工業化、城市化進程加速與資源環境約束加劇之間的矛盾，以及經濟發展減速與社會矛盾凸顯的矛盾等等。從其他發展中國家的教訓來看，隨著經濟發展水平提高，一方面原有經濟發展動力機制不能為繼，經濟逐步進入減速階段，高速增長掩蓋或緩解的矛盾和問題逐漸顯現，另一方面隨著人均收入水平提高，公眾權利意識覺醒，價值取向趨于多元化，各種社會矛盾和問題日益凸現，而可用來解決矛盾的手段和途徑越來越少。為了及早應對這些困難和挑戰，超前性地加強宏觀性、戰略性的政策研究是非常必要的。

二是我國對外關系進入挑戰大于機遇的復雜時期。總體來看，隨著我國發展成為世界第二大經濟體，以及預計在未來15年左右發展成為世界第一大經濟體，不僅世界經濟格局和中國在世界經濟版圖的位置將繼續發生重大根本性變化，中國與世界經濟尤其是領導型國家的經濟、超經濟關系均將發生重大戰略性變化。由于我國與主要發達國家力量對比變化，世界尤其是發達國家對我們的態度也有可能發生變化。我國發展和現代化的前途越來越光明，但發展道路將越來越曲折。我們面臨的外部環境可能趨于復雜嚴峻，各種可以預見和不可預見的風險和挑戰將明顯增多，我國有可能進入外部挑戰大于機遇的復雜時期。第一，危機后的世界經濟形勢要遠比原來預期的復雜和困難，類似上世紀70-80年代滯脹的復雜形勢有可能重現。我們先前對后危機時期世界經濟中長期發展趨勢預計過于樂觀，而對世界經濟面臨的問題和我國發展的外部環境的復雜性認識不足。第二，主要國家在危機后相繼推出的新戰略將我國視為挑戰者甚至假想敵。危機之后主要國家“競爭”性地推出了著眼長遠發展和國際競爭的新戰略，充滿了強烈的憂患意識和競爭意識，中國被主要國家視為競爭者、挑戰者甚至假想敵。第三，美國對我國的戰略態度已發生轉折性變化。雖然我國總量超過美國大約在15年之后，但美國情緒化反應已經大大提前并以更加強烈的形式出現，類似上世紀80年代日美貿易摩擦情形有可能在更大程度、更大范圍和更加不同性質在中美之間重現，很有可能演變為全面政治經濟甚至局部軍事摩擦。不僅如此，中美雙方對這種變化的認識可能處于不對稱狀態，發達國家大致了解我國的可能走向和面臨的問題，且美國對我們的研究也處于領先狀態。如美國多個權威研究機構已在深入研究2049年的中國，而我們對自己的研究才剛剛推進到2020～2030年，更不用說我們對美國的研究尚處在2010年。我們應對美國摩擦、挑戰甚至挑釁的全面戰略研究尚未開始，加強宏觀性、戰略性研究迫在眉睫，刻不容緩。

三、加強宏觀性、戰略性研究需要公益性研究機構

一是宏觀性、戰略性研究不能有效外包。宏觀性、戰略性政策研究從根本上說屬于純公共產品，應由政府直接提供。雖然從改革方向來看，即使純公共產品也不一定必須由政府直接生產，有些可以通過政府購買服務的方式由市場來提供。從理論上來說，宏觀性、戰略性政策研究也可以通過政府采購方式讓市場來提供，如通過課題或項目招標方式選擇高等院校、科研機構或咨詢機構等進行研究。事實上，如“五年規劃”的前期研究等課題項目已經探索采取這一方法，而目前宏觀性、戰略性政策研究機構所賴以生存的“以外養內”方式，即主要承接地方政府的外包服務。從國家宏觀性、戰略性政策研究的績效來看，雖然部分外包是必要的，也有利于開拓思路、豐富思維，但宏觀性、戰略性政策研究項目既不能全部并完全以“課題招標”方式進行有效外包，也不能長期持續以外包方式采購。究其原因，第一，保密性要求，宏觀性、戰略性政策研究一般具有一定的敏感性，研究過程及研究成果需要一定期限甚至長期保密，外部人員及外包難以保障保密需要。第二，時效性要求，宏觀性、戰略性政策往往具有一定時效性，外包研究承擔者往往同時承擔多個項目，難以全力進行研究以滿足項目時效性，也難以保證研究工作與決策部門需求的同步性和協調性。第三，連續性、系統性要求，宏觀性、戰略性政策研究需要連續性和系統性，也只有連續性和系統性研究才能形成專業化、高水平的研究成果，而外包方式不能保證研究的連續性和系統性。因此，保留公益性質的宏觀性、戰略性問題研究機構十分必要。

二是應加強發展戰略研究隊伍建設。總體來看，我國到了必須強化宏觀性、戰略性問題研究的地步，應該不失時機地加強戰略問題研究隊伍建設。應抓緊健全完善宏觀性、戰略性政策研究體系。鑒于軍事與傳統安全領域相對獨立且近期已經組建了相關戰略管理和研究機構，下一步建議重點加強經濟社會發展戰略和對外政治經濟關系戰略等相對薄弱領域的宏觀性、戰略性研究力量建設。近期建議進一步加強現有國家級研究機構的宏觀性、戰略性研究職能，增設專門性內部研究機構，充實研究隊伍，大幅度提高經費保障力度。鑒于國家級的宏觀性、戰略性研究機構數量比較少、使命特殊，改革可以以獨立事業法人為單位，具體研究每個單位的職能、編制和經費需求，實事求是地制定改革方案，不能搞“一刀切”。長期來看，可以考慮在整合現有研究力量的基礎上組建國家戰略研究院，開展系統性、多學科重大戰略研究，為我國現代化進程和發展成為領導型國家提供強有力的智力支持。

（作者系國家發改委經濟研究所副所長）