成渝經濟區公共服務一體化建設探析

卿成

(四川行政學院，四川 成都 610072)

2011年4月24日《國務院關于成渝經濟區區域規劃的批復》明確要求，要著力推動區域一體化發展。區域一體化發展，也就是要成渝經濟區內多個行政區成為一個共同體，要讓成渝經濟區的多個行政區消除行政區的壁壘，使生產要素趨于自由流動，實現經濟、社會發展一體化，其中最關鍵的就是要實現區域經濟一體化。而要實現區域經濟一體化發展，公共服務一體化就是基本的要求。只有實現公共服務一體化，才能更好地實現產業結構一體化，市場一體化，生產要素一體化，才能更好地實現成渝經濟區區域經濟一體化發展。

一、成渝經濟區公共服務一體化體系的意義

1.推進成渝經濟區要素流動，促進成渝經濟區經濟與社會和諧發展。

從內涵上講，成渝經濟區一體化發展，涵蓋經濟、社會發展的各個方面。從國際和國內先進地區推進區域一體化的經驗來看，推進區域一體化發展，尤其是推進經濟一體化，其基礎和前提是實現包括人力資源在內各生產要素的高度集聚和無障礙自由流動，尤其要促進生產要素中最活躍的勞動力這一要素的自由流動。這就必然要求區域內打破行政體制限制，通過推進基本公共服務一體化，保障人的權利，使區域內享受的公共服務不因人口的移動而發生大的變化。要通過區域公共服務一體化，鼓勵人力資源在區域內自由地流向最能發揮其特長和優勢的地方，使人力資源要素煥發活力，為資金、技術、信息等其他要素的自由流動創造條件。只有這樣，才能使成渝經濟區各行政區經濟發展實現優勢錯位發展，實現經濟發展互補;只有這樣，才能促進成渝經濟區社會發展與經濟發展同步，實現以人為本的社會發展目標，促進經濟社會協調發展。

2.推進成渝經濟區公共服務資源共享，提高公共服務水平。

3.全面推進成渝經濟區城鄉統籌，促進社會管理體制改革。

改革開放以來，珠三角先行一步，思想觀念解放較早、市場經濟發育較好、社會多元化程度較高，同時也先期遇到了社會轉型和變革帶來的種種挑戰和壓力，經濟關系多樣化、社會結構復雜化、社會矛盾加劇化，社會管理任務日益繁重，社會管理內容日益復雜，深化珠三角社會管理體制改革勢在必行。按照基本公共服務一體化的要求，積極推進珠三角基本公共服務領域資源共享、社會共管、制度對接、待遇趨同，將從根本上扭轉傳統社會管理觀念、體制和模式，有力推動我省新一輪體制改革，為我省再創體制機制新優勢發揮重要作用。

二、統籌規劃成渝經濟區公共服務一體化體系必須把握的原則

統籌規劃公共服務一體化體系是實現成渝經濟區公共服務一體化的保證，也是實現成渝經濟區區域一體化發展的基本保證。做好成渝經濟區公共服務一體化體系規劃，要把握四個原則。

1.整體性原則。

成渝經濟區作為一個共同體，要實現公共服務一體化，就要從全局一盤棋的角度來思考，來規劃公共服務一體化的整體布局。要運用系統思維的方法，全面考量成渝經濟區公共服務體系的建設，要從公共服務的需求出發，全面考慮公共服務資源的布局，城市與城市之間，鄉村與鄉村之間，城市與鄉村之間，公共服務資源如何科學、合理的布局，以滿足成渝經濟區經濟社會發展的現實需要和未來需要。

按照一體化原則規劃成渝經濟區公共服務體系建設，首要的是要破除兩省市之間的行政壁壘和制度障礙，破除兩省市內各市之間的行政壁壘與制度障礙，實現成渝經濟區公共資源的共享共贏與制度無縫對接，實現資源要素在成渝經濟區內的流轉順暢與持續發展。

要建立基本公共服務一體化的利益協調機制，整體協調成渝經濟區內各行政區的公共服務體系建設，整體協調成渝經濟區內城鄉之間、區域之間公共服務體系建設，整體協調公共服務資源建設投入，整體協調公共服務資源的利用，以求實現公共服務資源利用效益的最大化、最優化。

2.前瞻性原則。

成渝經濟區一體化發展是一個不斷建設的過程。做好成渝經濟區公共服務一體化體系規劃，既要考慮政策實施的現實可能性，也要考慮未來的需要。尤其是基礎性公共服務一體化建設，投入大，使用期限長，必須有長遠的眼光。比如道路交通建設，我們既要骨架性道路網路布局，也要考慮到未來城市之間交通的需要，考慮到城鄉之間交通便捷的需要。首先要建設成渝兩大核心極之間的快速通道，建設成渝經濟區大環線快速通道。從長遠來看，還要考慮到成渝兩大核心極產業錯位發展和產業配套發展的川南城市群、川中城市群與兩大核心極之間的快速通道建設，考慮到川南城市群與川中城市群之間之間的快速通道建設。

規劃成渝經濟區公共服務一體化建設，還要按照國務院把成渝經濟區建設成為深化內陸開放試驗區的要求，要有前瞻性，要有先行先試的精神。我們過去的公共服務，很多是按照原有行政區域來設計的，現在要建設一體化發展的成渝經濟區，就要打破行政區劃的框框，很多方面還要打破城鄉隔離的框框，這就需要我們具有改革的精神，創新的精神，要敢于突破，敢于試驗，這樣才能走出成渝經濟區公共服務一體化的新路。

本研究基于行業的特殊性，探討了導游主動行為的內涵，具有一定的理論和實踐意義。然而仍存在以下不足，有待后續研究進一步探討。首先，訪談對象集中于某一旅行社，所得資料可能存在偏差，造成研究結論外部效度之不足。為了彌補這一問題，筆者與其他旅行社的3位導游進行了非正式溝通，并未發現導游主動行為的新內容，因此認為結論可靠有效。未來研究可以增加訪談對象的多樣性，在探討內涵的同時，厘清其影響因素和作用機制。其次，本文并未探究影響導游主動行為的因素，以及如何利用導游主動行為更好地提高組織的效益等。未來可以采用定量研究方法，構建導游主動行為的前因和結果變量模型，進行實證檢驗。

3.重點突破原則。

實現成渝經濟區一體化發展，實現公共服務一體化是一個突破口。要實現公共服務一體化，做好成渝經濟區公共服務一體化體系規劃，就是一個基礎。但是，做好公共服務一體化的制度體系規劃，推進成渝經濟區公共服務一體化建設，我們不可能一下子就面面俱到，全面推進，這就必須選準公共服務一體化建設的突破口。抓住關鍵，其余問題也就迎刃而解了。

推進公共服務一體化建設，從內容體系上講，包括了公共救助與災害援助、文化經濟產業開發建設、精神文明和物質文明建設、信息化建設、標準化建設、工業化建設、城鎮化建設、特色產業建設、金融保險與消費建設、職業化和專業化建設發展，法律法規政策規范以及國防建設等若干方面。從推進程序上講，就有公共服務一體化規劃、政策法規的制定與實施、分步驟不斷推進公共服務一體化建設等等。那么選擇哪里作為成渝經濟區公共服務一體化的突破口呢?

分析成渝經濟區公共服務的實際情況，系統研究公共服務一體化系統推進的需要，我們覺得，公共政策一體化是推進成渝經濟區公共服務一體化的關鍵和難點。選擇公共政策一體化作為突破口，我們就抓住了成渝經濟區公共服務一體化建設的“牛鼻子”。從眼前來講，我們首先應該在公共交通與通訊、就業保障、醫療保障和現代服務業等方面，實現區域內公共服務政策一體化，進而全面實現成渝經濟區公共政策的一體化。

4.城鄉統籌原則。

實現成渝經濟區一體化發展，推進成渝經濟區公共服務一體化，實現成渝兩大區域公共服務一體化是基本的要求，實現成渝經濟區內城市和鄉村公共服務一體化更是必然的要求。也只有實現了成渝經濟區內城市和鄉村公共服務一體化，才能算是真正實現了成渝經濟區的公共服務一體化。

全面推進成渝經濟區城鄉公共服務一體化，要研究總結成渝兩個城鄉統籌試驗區的成功經驗，建立城鄉基本公共服務一體化的制度，盡快實現城鄉基本公共服務制度的無縫對接。從實際情況來看，成渝兩個城鄉統籌試驗區，在城鄉公共服務一體化方面，都作了很多有意的探索，取得了一定的成就，這就為成渝經濟區公共服務一體化奠定了很好的基礎。我們要在總結成渝兩個城鄉統籌試驗區經驗的基礎上，進一步探索成渝經濟區公共服務一體化，堅持城鄉統籌的思路，不斷縮小城鄉基本公共服務水平差距，最終實現城鄉一體化的公共服務體系。

三、推進成渝經濟區公共服務一體化的重點和關鍵

公共服務一體化，包括了基礎公共服務、經濟公共服務、社會公共服務三個方面。從成渝經濟區的實際情況來看，我們首先應該著力推進基本公共服務一體化，實現制度對接，資源共享。當前，我們要抓住3個重點，著力推進基礎公共服務一體化。

1.要著力推進交通和通訊一體化。

要通過政府介入，統籌規劃、統一公共資源投入，為區域內的公民及其組織提供從事生產、生活、發展所需的基礎性服務。要把交通基礎設施和服務一體化、通訊基礎設施和服務一體化放在首位。道路交通方面，要努力實現路網一體化，首先要實行一票式收費。通訊方面，要努力實現通訊設施共享，經營服務一體化，首先要實現區號一體化。這樣，不僅可以使區域內的公眾增強“一家人”的認同感，對外，還可以更好地塑造成渝經濟區的整體形象，增強區域外的公眾對成渝經濟區的認同感。

2.要著力推進就業保障和醫療保障一體化。

就業保障和醫療保障一體化是實現區域內人才流動，實現要素一體化的關鍵。我們要在制度設計層面下功夫，實現區域內制度對接，促進人才流動，促進醫療保障資源共享。首先，要從成渝經濟區經濟發展的需要出發，從整體上考慮成渝經濟區內人才流動的需要，建立健全就業指導、就業培訓體系。要根據成渝經濟區整個產業發展和產業布局的實際情況，開展人才培訓工作，把職業高中、職業學院的人才培養，與在崗培訓、繼續教育有機結合起來，建立健全人才培養體系，為成渝經濟區經濟發展奠定人才基礎。

其次是要做好就業保障工作。要從成渝經濟區一體化發展的要求出發，建立健全就業保障體系。這項工作，不僅事關勞動者合法權益的保護，更涉及整個社會的和諧與穩定。我們把成渝經濟區產業的合理布局與就業保障結合起來，為保障成渝經濟區內的公民實現勞動權，創造就業條件、擴大就業機會。要建立健全覆蓋整個成渝經濟區的勞動保險和失業保險制度，實現勞動保險和失業保險全流通。

再次就是要實現醫療保障一體化。要按照保險原則，建立健全解決成渝經濟區所有居民防病治病問題而籌集、分配和使用醫療保險基金的制度。要采用政府出資與居民籌資相結合的方式，建立健全居民醫療保健事業的有效籌資機制。要按照有利于成渝經濟區人才流動的要求，實行醫療一卡通，實現醫療保障全區域流通。

3.要著力推進現代服務業一體化。

現代服務業是現代大生產的基本保證，也是提高居民生活質量的基本要求。我們要著力推進金融服務業一體化，科技服務業一體化，物流服務業一體化，以期促進實體經濟快速發展，幫助成渝經濟區企業更好地做強做大，增強企業競爭力。首先是要根據成渝經濟區經濟發展、產業發展的實際需要，建立健全生產性服務業體系，諸如產品創新設計服務體系、產品包裝設計服務體系、產品營銷服務體系，以及金融服務業、信息服務業、生產型租賃服務業等等，使各種專業化服務發育發達起來，完善產業發展服務業，提升產業競爭力。其次是要完善生活型服務業體系，要不斷完善醫療保健、住宿、餐飲、文化娛樂、旅游、房地產、商品零售等個人消費服務業，完善產業工人繼續教育、子女教育等教育服務業，完善養老服務業、醫療保健服務業等生活性服務業體系。其中尤其值得一說的是，要不斷完善農村養老服務業，不斷提升整個成渝經濟區服務業發展水平，以適應現代人、現代城市發展、現代農村發展的需求。

四、分層推進成渝經濟區公共服務一體化

成渝經濟區公共服務一體化，要充分調動政府和社會兩個積極性，從政府和社會兩個層面努力來實現。

1.要發揮政府在成渝經濟區公共服務一體化建設的主體作用。

一是建設服務性政府。要加快政府職能轉變，要以建設公共服務型政府為目標，強化政府公共服務職能，優化公共產品的供應結構，提高公共服務的質量，改善公共服務的供給方式。

二是要完善公共財政投入機制。要加大公共財政投入，建立財政投入及保障機制，不斷完善財政轉移支付體系，逐步建立成渝經濟區公共服務一體化的財政投入及保障機制。

三是要建立健全協調機制。要建立成渝經濟區基本公共服務一體化的協調機制、法規保障機制、評價機制和有效的監督機制，逐步建立行政承諾制度、聽證制度、信息查詢咨詢制度，增加透明度。

2.要發揮工商聯和行業商會協會組織的助手作用。

成渝經濟區公共服務一體化是一個龐大的系統工程，其服務對象的一個重要方面就是企業組織。工商聯和行業商會協會組織，是政府聯系和服務民營企業的助手，充分發揮工商聯和行業商會協會組織的作用，能夠更好地完善成渝經濟區公共服務一體化體系。

一是要重視和發揮工商聯和行業協會商會的作用。要進一步貫徹落實《中共中央國務院關于加強和改進新形勢下工商聯工作的意見》(中發［2010］16號)、《國務院辦公廳關于加快推進行業協會商會改革和發展的若干意見》(國辦發［2007］36號)等文件精神，發揮工商聯和行業商會協會的管理與服務職能。在政府及其部門轉變職能過程中，要將適宜于工商聯和行業商會協會行使的職能和服務，委托或轉移給行業協會商會，使之有位、有為。

二是給予行業協會商會經費支持。要按照國務院的要求，建立政府購買行業協會服務的制度，對行業協會受政府委托開展業務活動或提供的服務，政府應支付相應的費用，所需資金納入預算管理。要通過委托服務等方式，規范行業協會商會的管理與服務，使之為成渝經濟區經濟與社會發展發揮更大作用。尤其要注重發揮行業協會商會在行業培訓、監督管理中的作用，利用行業協會商會促進行業發展，提高行業規范發展水平，提升行業競爭力。