反思與重構(gòu)社會中介組織監(jiān)管模式

朱虹

(徐州醫(yī)學(xué)院社會科學(xué)部，江蘇 徐州 221004)

隨著我國社會結(jié)構(gòu)從總體性社會向集中與多樣化共存社會的不斷邁進，社會中介組織獲得了飛速發(fā)展，它獨立于政府和市場之外，在促進經(jīng)濟發(fā)展、文化繁榮，更新社會管理理念、緩解社會矛盾等方面發(fā)揮著重要的作用。然而在社會中介組織轟轟烈烈發(fā)展的背后，也存在著體制不順、法規(guī)滯后、管理混亂、信用欠佳等許多令人擔(dān)憂的問題。這些問題如不及時解決，社會中介組織就很難順利完成“十二五”規(guī)劃所賦予的歷史使命。本文擬從理論與實踐結(jié)合的角度，對現(xiàn)行社會中介組織監(jiān)管的方式、存在問題及改進對策做一初步探討。

一、社會中介組織監(jiān)管的理論基礎(chǔ)

(一)三元社會結(jié)構(gòu)理論

改革開放后，隨著國家行政權(quán)力從經(jīng)濟領(lǐng)域的部分撤退、社會生活的逐漸非政治化和商品經(jīng)濟的迅速發(fā)育，國家與市場的二元性分化開始進行。然而伴隨社會經(jīng)濟、政治、文化的發(fā)展變化，“國家—市場”二元架構(gòu)下出現(xiàn)了“市場失靈”和“政府失靈”現(xiàn)象，為了彌補市場和國家在協(xié)調(diào)和調(diào)控過程中的不足，人們對社會結(jié)構(gòu)提出了新的需求，“國家—市場—公民社會”三元社會結(jié)構(gòu)理論應(yīng)運而生。三元社會結(jié)構(gòu)包括三層內(nèi)涵:一是人們將部分權(quán)力讓渡給政府，政府為了保障人們的公平、自由、秩序、效率也將一些人們讓渡的權(quán)力下放給社會。政府從一些管理領(lǐng)域撤走后，留下的真空便由公民社會組織來彌補。二是公民社會因其既是社會成員締結(jié)契約的結(jié)果，又是人們與政府締結(jié)契約的結(jié)果，所以在其社會與契約雙重關(guān)系中，根據(jù)社會地位(身份)不同，分別施加不同影響，即保持人們交易過程中的“校正公平”。［1］三是傳統(tǒng)的國家和政府權(quán)威受到挑戰(zhàn)，即政府并不是國家唯一的權(quán)力中心，政府、市場和公民社會共同掌握公共權(quán)力，三者不再是傳統(tǒng)的替代關(guān)系，而是合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系。三元社會結(jié)構(gòu)理論使公共產(chǎn)品供給主體的多元化重新獲致了合法性。社會中介組織監(jiān)管作為公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品，它的供給主體可以是政府，也可以是公民社會主體和市場主體，它們在三元互動格局中進行有機的協(xié)調(diào)和配合，并形成了以政府監(jiān)管為主導(dǎo)、以市場監(jiān)管為基礎(chǔ)、以社會監(jiān)管為主體的多元監(jiān)管模式。

(二)委托—代理理論

委托—代理理論由詹森(Jensen)和麥克林(Meckling)在1976年提出，他們將其定義為一個或多個人(即委托人)聘用另一個人(即代理人)代表他們來履行某項活動。信息不對稱是委托代理理論的一個核心問題。所謂信息不對稱是指交易關(guān)系當(dāng)事人都只掌握一些自己最為清楚的信息，而對另一些當(dāng)事人的信息不完全了解。代理人由于管理具體事務(wù)，在交易中擁有信息優(yōu)勢，憑借這個信息優(yōu)勢代理人有可能欺騙委托人，侵害委托人利益。因此，委托—代理理論要解決的一個首要問題就是如何監(jiān)督和制約代理人，盡量降低因代理人行為異化而給委托人帶來的損失。也正是在這一關(guān)鍵點上，委托—代理理論與社會中介組織運行中的道德監(jiān)督問題有相通之處。首先從信息結(jié)構(gòu)看，社會中介組織由于具體管理事務(wù)，顯然比委托人掌握更多的信息，更容易在信息傳遞、處理、反饋過程中違背委托人意圖，侵害委托人利益，即發(fā)生所謂的道德風(fēng)險問題。其次從利益結(jié)構(gòu)看，社會中介組織執(zhí)業(yè)過程涉及行為主體的目標(biāo)利益是不一致的，各方均是利益最大化的追求者。委托人希望以最小支出獲得中介組織執(zhí)業(yè)的最佳結(jié)果，中介組織也力圖以最小成本使自己的執(zhí)業(yè)風(fēng)險最小化和自身利益最大化，而社會公眾則要求中介組織的執(zhí)業(yè)結(jié)果最大限度地客觀、公正。社會公眾是中介組織執(zhí)業(yè)結(jié)果的最終需求者，但無需對中介組織執(zhí)業(yè)結(jié)果付費。所以只要委托人能夠滿足中介組織的利益，中介組織就有動機為了實現(xiàn)委托人的利益而不惜損害社會公眾的利益。可見，運用委托代理關(guān)系理論能從本質(zhì)上揭示社會中介組織與政府、經(jīng)濟主體、社會公眾之間的關(guān)系，這對于促進社會中介組織的規(guī)范運行具有重要意義。

(三)自律與他律關(guān)系理論

自律與他律是最早由康德提出的一對哲學(xué)倫理學(xué)范疇。在康德看來，道德在本質(zhì)上是一種服從理性的自律。而理性“作為實踐能力，亦即作為一種能夠給予意志以影響的能力，所以它的真正使命，并不是去產(chǎn)生完成其他意圖的工具，而是去產(chǎn)生在其自身就是善良的意志”［2］。所以康德的自律又是以強調(diào)人的理性服從作為善良意志(絕對命令或道德原則)的他律為前提的。也就是說只有轉(zhuǎn)化為內(nèi)在意志自律的道德法則，才能夠成為人們的道德行為圭臬。馬克思批判地吸收了康德的自律概念，他從歷史唯物主義觀點出發(fā)認為，個人“不是處在某種虛幻的離群索居和固定不變狀態(tài)中的人，而是處在現(xiàn)實的、可以通過經(jīng)驗觀察到的、在一定條件下進行的發(fā)展過程中的人”［3］，“人的本質(zhì)不是單個人所固有的抽象物，在其現(xiàn)實性上，它是一切社會關(guān)系的總和”［4］。因此，道德自律主體并不是先天的、超社會的，它取決于全部社會關(guān)系的總和，而且“思想、觀念、意識的生產(chǎn)最初是直接與人們的物質(zhì)活動，與人們的物質(zhì)交往，與現(xiàn)實生活的語言交織在一起的。”［5］即是說，作為意識形態(tài)的道德不是由人的“主觀意志”決定的，而是由人們的社會生活決定的，是社會存在的反映。馬克思還認為人不僅是“社會存在物”，而且也是“有意識的類存在物”，具有主觀能動性。人不是被動地服從社會道德的約束，而是主動把握道德規(guī)范的要求，自主地選擇道德活動。也就是說，道德是在一定的社會關(guān)系基礎(chǔ)上通過人的自由自覺的活動表現(xiàn)出來的。故而，道德不單是自律的，也是他律的。作為道德的一種特殊形態(tài)，社會中介組織效能的發(fā)揮不僅依靠從業(yè)主體的執(zhí)業(yè)行為，而且還仰仗社會行為的規(guī)范秩序。從業(yè)主體內(nèi)在的品性修養(yǎng)只有和外在的道德性制度安排相融合，才能真正實現(xiàn)其社會價值。正如哈耶克所言:“整體社會秩序不僅是由個人行動者間的互動達致的，而且更是由行動者與表現(xiàn)為一般性抽象結(jié)構(gòu)的社會行為規(guī)則之間的互動而形成的。”［6］所以，社會中介組織監(jiān)管乃是執(zhí)業(yè)主體內(nèi)在品性和社會生活存在方式的統(tǒng)一，它在本質(zhì)上既是自律的又是他律的。

二、現(xiàn)行社會中介組織監(jiān)管方式的分析與反思

(一)雙重管理體制的分析

當(dāng)前我國對社會中介組織實行的是雙重管理體制，即登記管理機關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位共同對社會中介組織實施管理。根據(jù)國務(wù)院1998年頒布實施的《社會團體登記管理條例》規(guī)定:登記機關(guān)主要負責(zé)社會中介組織的成立、變更和注銷登記，以及對已登記的社會中介組織實行年度檢查、財務(wù)審計等。業(yè)務(wù)主管單位主要負擔(dān)社會中介組織的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，建立和落實管理制度等。不可否認，雙重管理體制在我國具有一定的合理性。它明確了政府的主導(dǎo)行為、規(guī)范了中介組織活動與發(fā)展的方向，對促進經(jīng)濟的有效增長，保障社會的有序治理，發(fā)揮著非常大的作用。但從提高社會中介組織監(jiān)管水平的角度來看，我們認為現(xiàn)行管理體制至少存在兩個方面的內(nèi)在缺陷。

一是監(jiān)管分散、監(jiān)管效率不高。首先登記管理機關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位責(zé)任不清，造成監(jiān)管組織缺位。登記管理機關(guān)受到手段缺乏、經(jīng)費少、隊伍不齊等因素的制約，往往偏重登記注冊性的管理，對各類中介組織的日常運行缺乏有效監(jiān)管。而業(yè)務(wù)主管單位因為有自己的主業(yè)，它們沒有精力或不愿意對掛靠的社會中介組織進行有效的監(jiān)督和管理，甚至有的業(yè)務(wù)主管單位向中介組織收取管理費，但并不履行法律規(guī)定的監(jiān)督責(zé)任。其次多元管理主體使我國社會中介組織的監(jiān)管往往處于無效狀態(tài)。我國社會中介組織數(shù)目龐大、種類繁多，目前采取多元的登記管理主體，即企業(yè)法人的登記機關(guān)在工商管理部門，事業(yè)法人的登記機關(guān)在機構(gòu)與編制管理部門，社團法人的登記機關(guān)則在民政部門。這種多元化的登記管理機關(guān)之間缺乏溝通，口徑不一，各自為政，缺乏管理的宏觀性和協(xié)調(diào)性。而業(yè)務(wù)主管部門則分布在各行各業(yè)，彼此間有割不斷的經(jīng)濟利益關(guān)系，所以這種監(jiān)管也經(jīng)常處于非正常狀態(tài)。比如會計師事務(wù)所和審計師事務(wù)所都從事同一性質(zhì)的業(yè)務(wù)，但按現(xiàn)行的管理體制，會計師事務(wù)所歸財政部管理，審計師事務(wù)所屬審計部門領(lǐng)導(dǎo)，這樣一輛車兩套人馬，不僅不符合國際慣例，而且容易導(dǎo)致部門之間的矛盾和不正當(dāng)競爭。

二是無法解決政府利益與社會公益的沖突。雙重管理體制對于分清部門管理職責(zé)，理順管理體制方面具有積極意義。但雙重管理加強了政府在登記管理方面對社會中介組織的監(jiān)督、管理和限制，并通過分散責(zé)任回避了登記管理部門與社會中介組織之間的直接沖突，使得社會中介組織在登記注冊成為合法組織之前，必須首先成為政府所屬的一定職能機構(gòu)所需要和能夠控制的對象。因此，經(jīng)政府選擇而合法成立的社會中介組織，必須首先滿足政府部門的需要，由此新成立的社會中介組織必然把實現(xiàn)政府利益放在第一位。

(二)管理中存在的主要問題

在現(xiàn)行對社會中介組織的管理實踐中，除了上述提到的雙重管理體制的缺陷外，還暴露出管理上存在的一些問題。

第一，在政策層面上，我國至今尚無一部完整的社會中介組織管理法律文本。現(xiàn)行《社會團體登記管理條例》，法律層次較低，條文規(guī)定也很粗略。對社會中介組織的職責(zé)、宗旨、經(jīng)營形式、設(shè)立條件和審核程序等界定都不夠清晰，這使得社會中介組織的出生有些先天不足。此外，許多規(guī)范中介市場的法律法規(guī)過于原則和籠統(tǒng)，缺乏可操作性。作為監(jiān)督管理社會中介組織的調(diào)解工具，顯然缺乏應(yīng)有的力度。

第二，在監(jiān)管目標(biāo)上，缺乏對社會中介組織關(guān)鍵環(huán)節(jié)的認識和把握。現(xiàn)行的雙重管理體制，看似分工明確，各司其職，實質(zhì)上許多環(huán)節(jié)是重復(fù)審查，缺乏分工。這些重復(fù)審查的環(huán)節(jié)，就是責(zé)任劃分的盲點。一般而言，目前呈現(xiàn)出的問題是，在準(zhǔn)入與退出兩個環(huán)節(jié)以登記管理部門為主，業(yè)務(wù)主管單位協(xié)助，其余包括日常運作等部分都是以業(yè)務(wù)主管單位為主。這樣，擔(dān)負主要執(zhí)法任務(wù)的登記管理部門，平添了不斷與業(yè)務(wù)主管部門協(xié)商的執(zhí)法成本。也就是說，兩個管理主體都無法很好地指認出它必須擔(dān)負責(zé)任的監(jiān)管目標(biāo)。

第三，在監(jiān)管過程中，監(jiān)管力量的薄弱、監(jiān)管手段的缺乏已使監(jiān)管者陷入困境。首先行政監(jiān)管投入不足與責(zé)任意識不夠，導(dǎo)致出現(xiàn)“虛監(jiān)、弱監(jiān)、漏監(jiān)”現(xiàn)象。作為社會中介組織的登記管理機關(guān)，雖然被賦予了最終懲治違規(guī)行為的執(zhí)法職能，但實際情況是，地方管理機關(guān)根本沒有足夠的力量和手段承擔(dān)起這個職能。就隊伍而言，許多省轄市民政部門的社會中介組織管理部門只有區(qū)區(qū)幾人，在承擔(dān)了大量登記、年檢等日常事務(wù)后根本無暇顧及社會中介組織的運作狀況，即使有人投訴也僅僅是在維護社會穩(wěn)定的基本要求下，控制事態(tài)的發(fā)展而已。其次內(nèi)部監(jiān)管乏力，監(jiān)管主體素質(zhì)偏低。我國社會中介組織內(nèi)部監(jiān)管基礎(chǔ)工作比較薄弱，普遍存在缺少必要的監(jiān)管服務(wù)機構(gòu)、崗位責(zé)任制不明晰、人員少、流動性大、素質(zhì)良莠不齊等問題。最后社會監(jiān)督體系薄弱，公眾監(jiān)督和媒體監(jiān)督未發(fā)揮其應(yīng)有的效用。新聞視角更多地放在了政府和社會上，對社會中介組織這個第三部門沒有投入應(yīng)有的注意。雖然改革開放以來，我國民主氛圍得到極大的加強，但公眾監(jiān)督的渠道和力度仍有待進一步改進。

三、改進社會中介組織監(jiān)管方式的政策建議

通過上述對我國社會中介組織監(jiān)管方式的梳理與分析，我們提出如下改善社會中介組織監(jiān)管的政策建議。

(一)社會中介組織監(jiān)管的制度構(gòu)想

1.社會中介組織的監(jiān)管體系

社會中介組織的若干監(jiān)管主體所起的作用不盡相同，根據(jù)它們發(fā)揮作用的強弱，表現(xiàn)出一定的層級結(jié)構(gòu)。層級結(jié)構(gòu)中最里層的是社會中介組織的自我管理機制，也可稱為自律的形式。自我監(jiān)督和自律是一切監(jiān)督的基礎(chǔ)，一個機構(gòu)的自律機制的完善是機構(gòu)成熟的標(biāo)志。第二個層級是服務(wù)對象，也就是社會中介組織為之服務(wù)的、首先面對的受眾群體。但服務(wù)對象的監(jiān)督往往是軟性的、缺乏力度的。下一個層級是行業(yè)協(xié)會。在市場經(jīng)濟條件下，政府不再直接干預(yù)中介組織的行為，將那些不該管、管不好、管不了的大量行業(yè)評審、行業(yè)服務(wù)、行業(yè)培訓(xùn)等職能交由行業(yè)協(xié)會來完成。因此，完善社會中介組織監(jiān)管體系必須發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的力量。再下一層是專業(yè)監(jiān)察機構(gòu)的監(jiān)督。海外和國內(nèi)都有諸如會計師和審計師事務(wù)所對中介組織的財務(wù)狀況及機構(gòu)運行進行審計，這種專業(yè)化的監(jiān)察機構(gòu)在社會監(jiān)督方面起著和政府監(jiān)督相類似的作用。再下一個層級是認證機構(gòu)。它們對社會中介組織進行公信力的認證和評估，是獨立的、非營利的第三方評價機構(gòu)。最高等級監(jiān)督來自政府。政府可以實施直至讓社會中介組織退出市場的懲罰措施。從里到外，監(jiān)督級別越高則監(jiān)督力度越大。在上述監(jiān)督層級結(jié)構(gòu)中，我國目前情況下，有兩個層級是薄弱環(huán)節(jié)，即行業(yè)協(xié)會和認證機構(gòu)。

2.社會中介組織準(zhǔn)入時的監(jiān)管制度

社會中介組織準(zhǔn)入時的監(jiān)管，主要包括如下環(huán)節(jié):(1)章程審核。要著重強調(diào)必須有可描述、準(zhǔn)確表達、可操作的發(fā)展目標(biāo);合理、科學(xué)民主化的內(nèi)部管理結(jié)構(gòu);透明、公開的財務(wù)管理機制;合法合規(guī)的籌資方式等等。(2)服務(wù)承諾審核。社會中介組織必須對它將要提供的服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)規(guī)范、收費項目、收費標(biāo)準(zhǔn)等作出承諾，這也將是對其實施監(jiān)管的一項重要標(biāo)準(zhǔn)。(3)資格審核。就是要確認出資人、發(fā)起人、經(jīng)營者是否符合政策規(guī)定和執(zhí)業(yè)條件的要求，這實質(zhì)上是內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的預(yù)審查。

3.社會中介組織運行時的監(jiān)管制度

對社會中介組織運行時的監(jiān)管主要體現(xiàn)在四個環(huán)節(jié):一是信息公開。信息公開是提升社會中介組織公信力的一項重要措施。中介組織、業(yè)務(wù)主管單位、登記管理機關(guān)都有義務(wù)依法向社會公布相關(guān)信息，接受社會監(jiān)督。二是質(zhì)量抽檢。政府部門和行業(yè)自律組織應(yīng)定期不定期地對下屬中介組織的執(zhí)業(yè)質(zhì)量進行抽檢、年審，嚴格質(zhì)量控制。為彌補其監(jiān)督不足，可借鑒西方國家的做法，建立獨立第三方監(jiān)察制度，發(fā)展第三方評估的監(jiān)督作用。三是內(nèi)部治理監(jiān)控。盡管在準(zhǔn)入時已經(jīng)就內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)進行了審核，但運行時是否按照既定的機制運作，是否存在內(nèi)部違規(guī)行為等，都是需要監(jiān)控的內(nèi)容。此舉在于維護內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性。四是投訴受理。一旦遇到服務(wù)對象、捐贈人甚至是普通民眾的投訴，監(jiān)管部門都必須認真對待，因為遭到投訴的問題，極有可能是急需監(jiān)管的重點環(huán)節(jié)。

4.社會中介組織退出時的監(jiān)管制度

社會中介組織退出是社會中介組織監(jiān)管過程的重要環(huán)節(jié)，包括社會中介組織退出的原因和條件，啟動退出程序的主體，退出后的法律責(zé)任和剩余財產(chǎn)處置等。注銷登記的社會中介組織退出應(yīng)在業(yè)務(wù)主管單位、登記管理機關(guān)及其他有關(guān)機關(guān)的指導(dǎo)下，參照《公司法》和《企業(yè)破產(chǎn)法》的規(guī)定完成清算程序。撤銷登記的社會中介組織應(yīng)加大懲罰力度，提高退出市場的門檻，讓中介組織切實感受到自己所從事的是一種高風(fēng)險、高收入的行業(yè)，不公正執(zhí)業(yè)，將會付出沉重代價。

(二)社會中介組織監(jiān)管的行政措施

1.政務(wù)公開，宣傳政策

要真正打造整個社會的監(jiān)管系統(tǒng)，關(guān)鍵是調(diào)動起全民對社會中介組織監(jiān)管的主體意識。而目前，有關(guān)各類社會組織特別是社會中介組織的政策法規(guī)在廣大公眾中的知曉度太低，包括許多國家機關(guān)的工作人員也不知社會中介組織為何物，更奢談對它的關(guān)心和監(jiān)督。因此，目前對社會中介組織實行監(jiān)管的一項基礎(chǔ)性工作就是，大力宣傳黨和政府有關(guān)社會組織包括社會中介組織的政策法規(guī)，推進社會中介組織管理工作的公開化進程，使有關(guān)政策真正被廣大公眾所了解、掌握和運用。

2.建立健全社會中介組織信息公開制度

實行信息披露，將社會中介組織運作過程中的一些重要信息向社會公開，一方面可以增強社會知曉度，提升社會中介組織形象。另一方面可以強化社會中介組織的自律性，便于社會監(jiān)督。從我國的實際情況看，中介組織信息不能有效向社會公開，已經(jīng)成為制約社會中介組織監(jiān)管的一個瓶頸。其原因是缺少信息交流的平臺，更沒有建立起信息交流的機制。因此，建立健全社會中介組織信息公開制度，首先要建立信息交流的平臺和正常的交流渠道，同時還應(yīng)建立信息交流的機制和制度。各級業(yè)務(wù)主管單位、登記管理機關(guān)要統(tǒng)一思想、提高認識，自覺地把信息公開作為一項義務(wù)抓好抓實，主動接受社會公眾的查詢和監(jiān)督。

3.推進社會中介組織的信用評估

我們借鑒政府對于企業(yè)信用評估的相關(guān)做法，在社會中介組織中建立起包括評估內(nèi)容、評估標(biāo)準(zhǔn)、評估程序等在內(nèi)的信用評估體系。并借用獨立的、非營利的第三方評估機構(gòu)或其他社會力量進行評估運作，將評估結(jié)果通過政府網(wǎng)站或影響較大的報刊向全社會發(fā)布，使社會中介組織的發(fā)展真正能夠按照政府的意圖，實際上是圍繞社會管理的公共目標(biāo)健康、有序地發(fā)展。

4.加強基層黨組織建設(shè)

中國共產(chǎn)黨對轉(zhuǎn)型期社會整合的領(lǐng)導(dǎo)，以及對社會生活的全面滲透，是我們實行社會管理的重要資源。我們可以參照新經(jīng)濟組織黨建、社團黨建等經(jīng)驗，在各類中介組織中設(shè)立基層黨組織，發(fā)揮黨組織政治引導(dǎo)、督促和黨員的表率作用，增強社會中介組織自律管理的能力。加強基層黨組織建設(shè)目的不是要限制中介組織的發(fā)展，而是要在保證正確發(fā)展方向的前提下，幫助社會中介組織完善自身建設(shè)、不斷發(fā)展壯大。

5.發(fā)揮社會的監(jiān)督約束作用

公民社會的成長，促進了社會中介組織的發(fā)展。建立公民社會，積累社會資本，培育社會責(zé)任意識和擴大公眾參與等，對社會中介組織的發(fā)展具有深遠意義。因此，加強中介組織監(jiān)管，不能單純靠行政管理方式或市場制約手段，應(yīng)從多元治理的理念出發(fā)，通過社會監(jiān)督約束作用，敦促中介組織步入良性發(fā)展軌道。信息時代，尤其要充分發(fā)揮新聞媒體和社會輿論的監(jiān)督、警示作用，及時對社會中介組織經(jīng)營過程中的欺詐消費者行為進行曝光，同時加強誠信與維權(quán)宣傳，營造有力的輿論監(jiān)督氛圍。

［1］李長鍵、張峰.社會性監(jiān)管模式:中國食品安全監(jiān)管模式研究［J］.福建質(zhì)量信息，2008(7).

［2］康德.道德形而上學(xué)原理［M］.上海:上海人民出版社，2002.

［3］［4］［5］馬克思恩格斯選集，第1卷［M］.北京:人民出版社1995.

［6］轉(zhuǎn)引自鄧正來.法律與立法二元觀［M］.上海:三聯(lián)書店，2000.