善治視角下我國公民的政治參與

徐瑜

(南京師范大學公共管理學院江蘇南京210046)

善治視角下我國公民的政治參與

徐瑜

(南京師范大學公共管理學院江蘇南京210046)

目前，政府信息不夠公開、公民政治素質不夠高以及法律法規體系不健全等因素，已嚴重阻礙了我國公民政治參與的實現，政府應與公民合作，以善治的合法性、透明性、責任性、法治性、回應性和有效性的實現去推動我國公民最廣泛的政治參與。

政治參與困境善治

一、善治的引入——基于我國公民政治參與現狀的分析

(一)政治參與的涵義

改革開放以來，我國的社會主義事業得到了前所未有的發展，經濟、政治、社會面貌出現了世界所公認的巨變。與此同時，我國的民主政治發展也進入了一個新的歷史階段，政治參與作為社會主義民主政治的實現形式，它的重要性已日益引起人們的高度重視。胡錦濤總書記在十七大報告中強調，要“從各個層次、各個領域規范公民有序政治參與，最廣泛地動員和組織人民依法管理國家事務和社會事務，管理經濟和文化事業。”在我國民主政治發展的新階段，在社會發展向政治發展提出諸多要求的當今時代背景下，需要我們挖掘現有體制內的政治資源，開拓新的公民政治參與渠道，建立暢通的利益表達與利益綜合機制，不斷促進社會公平正義。只有在充分理解和把握住現階段我國公民政治參與相關制約因素的基礎上，才能更好地領悟指導我國公民政治參與的政策導向，從而更好地推動我國公民政治參與的發展和完善。

“參”、“與”二字在中國古代典籍中都曾有“參加”的意思。如《論語·子路》里有“如有政，雖不吾以，吾其與聞之”的說法。但中國古代的政治參與基本上是君臣共謀政治決策的意思，并非現代意義上的政治參與。對于現代意義上的政治參與，其主體是公民和公民組成的團體;客體是政府決策及其與之相關的政府活動;政治參與是一種自下而上的政治行為;政治參與的目的是影響或改變政府政策。

(二)我國公民政治參與所面臨的問題

1．政務信息不公開、不透明制約公民的政治參與。政治參與和信息公開有著內在的關聯，完整的政務信息是實現公民有效政治參與的前提之一。然而政府部門出于自身特殊利益的考慮對政務信息進行封閉，而且由于長期決策行為的神秘性而使公眾對政府產生隔膜感，公眾無法獲得政務公開帶來的政務信息，只有對政策盲從。目前，阻礙政務公開的主要因素不是經濟條件，也不是技術條件，而是政務公開的義務主體——政府的主觀限制，各級政府不愿公開自己所掌握的信息，不愿意從信息的所有者變成提供者，不愿意因信息的公開而改變現有的工作流程。然而，我們的政府信息化進程不能止步，只能快速推進。因此，解決政治參與過程中的信息公開問題已成當務之急。

2．受公民的文化素質及傳統文化觀念的影響，我國公民缺乏政治參與文化。從主觀方面來說，公民的文化素質是影響其政治參與的重要因素。公民的文化素質既包括公民本人的受教育程度和文化素養，還包括個人的政治知識、政治參與熱情與政治參與責任感。這些方面對公民政治參與意識的形成及政治參與能力的提升有巨大的作用。一方面，有效的政治參與要求公民具有積極、有序參與的意識，具體體現在:在社會政治生活中有維護自身及集體的權利意識;另一方面，有效的公民政治參與要求具備參與公共事務處理的能力和政治參與的知訊，而我國公民參與公共管理的能力普遍不強。多數公民對參與政府公共管理過程的權力和義務缺乏了解，同時對哪些渠道可以參與，哪些渠道不能參與也缺乏認識。許多公民對政府的信息缺乏了解渠道或對了解渠道認識不足。

3．我國關于公民政治參與的法律體系不健全，保障公民政治參與的法律基礎薄弱。我國的國家性質是人民民主專政的社會主義國家，人民的利益是黨和國家制定路線、方針和政策的出發點和歸宿點。這一切都為公民政治參與提供了可能，但具體的關于規劃參與行為，暢通參與渠道，保證參與實施的制度和法律法規卻不夠健全。很多制度或法律規范都模糊不清，特別是公民政治參與的行政程序法缺乏規范的、操作性強的程序或規定。這就導致本來就處于較為弱勢地位的公民更加難以真正、全面、廣泛地參與其中。甚至在參與過程中，如果因利益沖突而受到政府施壓，終因沒有法律保障而自身利益受損。其次，公民參與公共管理活動缺乏制度保障。本來公民對公共管理活動滿腔熱情，但由于沒有制度的保障，只會使這樣的熱情一次次地消褪，直到全部喪失。

4．我國公民政治參與呈現出各個階層不平衡狀態。我國社會現代化的社會階層位序已經確立，階層分化日益明顯。階層位序取決于各個階層擁有的文化資源、經濟資源與組織資源，擁有三種資源數量越多的階層，其階層位序就越高，反之越低。由于不同階層的公民占有文化資源、經濟資源與組織資源的差異，他們在政治參與的意識、能力和強度上都有所不同。國家與社會管理者的階層、專業技術人員階層、企業主與經理人員階層擁有的資源最多，他們的參政議政的愿望較為強烈，憑借其掌握的豐富的經濟資源主動影響政府的決策，而政府為了當地的經濟發展也往往為之大開綠燈。與此形成鮮明對比的是階層位序較低的農業勞動者階層和產業工人階層，他們或者是缺乏相對確定的政治態度和價值而呈現出明顯的政治冷漠傾向，游離于國家政治生活之外;或者是有明確的態度和利益需求，卻因社會地位的低下，擁有的政治資源和社會資源缺乏，導致沒有足夠的能力去組織參與，無法組織自己的利益集團。

5．網絡時代下公民政治參與的機遇與挑戰。網絡的出現與發展為公民更廣泛深入的政治參與提供了新平臺。據中國互聯網信息中心最新統計報告顯示，截止2011年6月底，中國網民規模達到了4．85億，較2010年底增加了6500萬人。如此規模龐大的網民力量對政府的一舉一動，社會中發生的一事一情給予關注和監督，政府不得不開始更加關注公民社會的發展，這也無疑是可以提高公民政治參與的熱情和推動我國民主事業的發展。然而，網絡世界本身的匿名性、虛擬性和自由性也導致網絡參與秩序的一系列紊亂。具體說來包括:(1)網絡政治參與自由性所引發的隨意性。(2)網絡的無邊界性使得參與主體規模龐大，階層繁雜，信息量巨大。這給政府的管理也提出了挑戰。

二、理論層面上善治理論與我國公民政治參與的契合

(一)善治理論的基本內容

所謂善治，就是使公共利益最大化的社會管理過程。善治的本質特征在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關系，是兩者的最佳狀態。善治有六個基本要素，即合法性、透明性、責任性、法治性、回應性和有效性。善治的有效性主要是指管理的效率。善治的責任性指的是任何個人或組織都必須對自己的行為負責。善治的回應性與責任性密切相關，從某種意義上說是責任性的一種延伸，因為缺乏責任感的政府更是無暇顧及對公民的回應，或者說即使有回應也是一種形式上的敷衍。透明性指的是政府信息的公開性。每個公民都有權獲得與自己的利益相關的政府政策的信息，包括立法獲得、政策制定、法律條款、政策實施、行政預算、公共開支以及其他有關的政治信息。善治的合法性指的是社會秩序和權威被自覺認可和服從的性質和狀態。

(二)公民的政治參與是善治的必然要求

從理論層面來說，善治必然要求公民的政治參與。善治離不開政府，更離不開公民。善治需要公民自愿的合作和對權威的自覺認同，從而形成政府與公民良性合作的公共事務治理模式。政府在制定公共政策時，應當明確表示并強化公民參與意識，吸收公民個人及群體參加訂立社會契約的過程，為公共政策的執行奠定民意基礎。同時，在執行公共政策的過程中，也應當吸收公民參與，在民主程序的基礎上形成統一意見并一致行動。

(三)善治的實現也將帶動公民的政治參與

如前所述，善治的衡量標準主要包括合法性、透明性、責任性、法治性、回應性、有效性。其實這些特征即是善治理論的特征，更是善治實現的標志。而善治的實現必將促進公民政治參與的熱情。具體來說:第一，善治合法性的實現意味著公民對政府達到內心認可的極大高度，此時，一種所謂的“公共精神”在民主治理的過程中將扮演一種重要的角色，公民會超越自身利益去關注更大的公共利益，進而會采取一種更加廣闊且更長期性的視野，促進公民集體歸屬感的產生。第二，善治透明性的實現將大量真實有效的信息提供給公眾，為接下來的參與做好了準備。第三，善治責任性和回應性的實現使政府更多地關心公民利益，公民因此也更愿意與政府進行雙向互動與良好溝通，推動政治參與活動的增加。第四，善治的法治性的實現必會將公民政治參與活動納入法制軌道。公民參與的內容、方式方法、程序以及后果都有了法律的保障，那么有序健康的政治參與將不再是理想了。第五，善治有效性的實現，提高了政府部門及工作人員的辦事效率，既提升了政府形象，又加深了公民對政府的信賴。公民的訴求得到政府回應并完美解決的速度越來越快，參與的積極性自然也越來越高。

三、實踐層面上實現善治與我國公民政治參與的良性互動

(一)善治的有效性要求建立并完善我國的電子政務工程及公民參政的社區合作網絡，促進公民政治參與

1．政府應加快推進電子政務工程建設，便于公民政治參與。在信息化時代，我國政府應充分發揮網絡的高效、快速、透明、成本低廉等優勢，通過運用網絡信息技術與開發信息資源、重組組織結構、創新管理模式、優化業務流程有機結合的方式，為公民參與和公共服務提供新的環境。同時，電子政務的推行也大大提高了政府的辦事效率，可以更加積極自信地面對大量的公共事務，最終達到善治要求，從而提升了政府的形象。電子政務具體包括:第一，政務公開電子化。電子政務可以在網上公開公共部門的名稱、職能、組織結構、辦事章程和聯系方式等，尤其是那些關系到公民切身利益的并便于服務工作展開的信息。同時，設立友好的訪問界面和多功能的站點，為公民反饋意見、進行監督提供渠道。第二，溝通電子化。利用網絡的交互式特點，在網上建起各個部門與公民之間的信息傳遞、信息反饋的回應機制，實現公共部門與公民之間交互式的信息傳輸。

2．促進社區合作網絡的建立，加強公民的基層政治參與。有效性是善治的基本要素之一，善治程度越高，管理的有效性也就越高。善治的有效性要求最大限度地降低管理成本。而社區建設和服務被認為是能比政府與市場提供更快、更好和更有效的公共服務，同時也是公民參與社會事務治理的最有效的途徑。這里所說的“社區合作網絡”是指促進公民參與社區發展，使社區公民與政府在特定的領域(主要指社區及基層政府組織)形成一種合作治理的網絡。“當家庭、居民點、學校、志愿者組織和企業公司健全時，整個社區也會健康發展，而政府的作用是引導這些社會機構和組織的健康發展。”

(二)善治的責任性要求端正政府對民負責的態度，建立行政問責制度，加強公民的政治參與

有權必有責，對政府問責合情合理。行政問責制是指特定的問責主體通過一定的程序針對各級政府及其公務員所承擔的職責和義務的履行情況而實施的、并要求其承擔否定性后果的一種責任追究制度。行政問責的內涵主要包括以下幾個方面: (1)行政問責的主體，是指“由誰問”。(2)行政問責的客體，也稱問責的對象，指“向誰問”。(3)行政問責的范圍，是指“問什么”。

(三)善治的回應性要求政府思想與行動保持一致，以人為本，建立服務型政府，鼓勵公民政治參與。

政府應實現從管制型的、以自身為本位的政府向服務型的、以人民為本位的政府轉變。公共服務理論的杰出代表登哈特也呼吁要政府集中精力與公民以及在公民之間建立信任與合作關系，他試圖在創立一個服務型政府的同時，鼓勵越來越多的人履行自己的公民義務并且關注公民的呼聲。

(四)善治的透明性要求切實推進政府信息公開化，建立陽光型政府，為公民政治參與創造條件

具體說來，建立陽光政府應結合實際著重抓好以下四個“公開”:一是政府文件公開。行政機關所制定的一般性政策法規，都應公開在報刊或政府公報上刊登，由公眾依照程序查閱和復制。二是決策過程公開。凡政府的重大決策事項都要公開，廣泛征求意見，實行民主科學決策。三是政務活動公開。政府各部門的各項重大業務活動、建筑工程、重大財政開支以及其他政府的重大事項要采取適當的形式，接受群眾監督，從源頭上防止違法亂紀行為發生。四是辦事程序公開。政府各部門都要在本單位最顯眼的地方將辦事程序公開，方便群眾辦事及監督，并實行首問負責制和“面對面”直接辦事，使群眾感到平等、親切、公正、透明。

(五)善治的法治性要求建立健全公民有序政治參與的法律體系，保障公民的政治參與

在現實生活中，由于政府掌握著權力，相對于普通公民來說，政府始終是處于有利地位，這種不平衡導致公民從一開始就已經處于劣勢。加之沒有任何法律的保障，公民訴諸政府實現或保護自己利益的要求顯得十分無力，尤其是這種要求觸及到某部分政府官員的利益時，公民更是在被動中掙扎。因此，公民參與政治的權利必須由社會主義法律來保障。應在尊重法律對公民政治權利的規定下，建立公民參與的法律規范和制度體系，用法律規范的體系把公民參與的內容、范圍、方式予以確定，使公民參與經常化和秩序化。在建立完善的公民的參與機制、制約機制、議政機制的同時，建立和完善社會的法治機制，使公民在行使參與、制約和議政權利的同時，既有法律依據，接受法律指導，又能受法律保護。

(六)善治的合法性要求政府樹立自身公信力，以公民的廣泛認可來帶動公民的政治參與

政府公信力是政府的影響力與號召力的體現，它是政府行政能力的客觀結果，體現了政府工作的權威性與民主程度、服務程度和法治建設程度。更為重要的是，它反映著廣大人民群眾對政府工作的滿意程度和信任度。由于人民的感受最為真實、最為真切，所以，政府的公信力不是抽象而是具體的。主要體現在:第一，政府的誠信程度。政府能不能正確使用權力，做到“言必行，行必果”，能不能對人民負責都關系到政府誠信度的高低。第二，政府依法行政程度。政府不能濫用公共權力，這是構建政府公信力的基本要求。嚴格依照法律而不是政府部門人員主觀意志辦事，這必將減少政府在決策與執行過程中“失信于民”的情況發生。政府講不講誠信，是否對民負責，一條重要標準就是是否依法辦事，兩者之間其實是一種相互促進的動態性關系。丟失公信力等于失去民心，政府必將遭遇不同層次的合法性危機，合法性危機意味著政府的信任危機和權威危機，它直接表現為既定政治秩序的支持力在廣泛性和持久性兩個方面的嚴重耗散。

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責任編輯:秦利民

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10．3969/j．issn．1009－6922．2012．04．28

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徐瑜(1989－)，女，江蘇常州人，南京師范大學公共管理學院行政管理專業碩士研究生，主要研究方向:行政管理。