西部農村公共服務現狀分析與對策思考

杜小三

(中共樂山市委黨校四川樂山614000)

西部農村公共服務現狀分析與對策思考

杜小三

(中共樂山市委黨校四川樂山614000)

當前，西部農村公共服務滯后已成為制約農村發展、城鄉差距拉大的重要因素，要認真分析現狀，加大政府公共服務投入力度，提高社會保障水平，逐步縮小城鄉區域間基本公共服務差距，促進新農村建設。

西部農村公共服務現狀思考

改革開放三十多年來，特別是隨著2000年國家西部大開發政策的實施，我國西部農村發生了巨大變化，農村基礎設施建設、農民生活水平和農業發展水平都有了大幅提升。然而由于受自然條件、歷史文化、政策體制等多方面因素影響，西部農村公共服務發展水平滯后，已成為直接影響農村發展的瓶頸。“十二五”規劃綱要明確提出:堅持以人為本、服務為先，履行政府公共服務職責，提高政府保障能力，逐步縮小城鄉區域間基本公共服務差距。因此，提高西部農村公共服務水平是逐步實現基本公共服務均等化的基礎，也是社會主義新農村建設的重要內容。

一、公共服務概念和分類

近年來，作為服務型政府職能的重要內容之一，公共服務與經濟調控、市場監管、社會管理三項政府職能并列。一般來說，公共服務就是指使用公共權力和公共資源向公民(及其被監護的未成年子女等)所提供的各項服務，具體表現為滿足公民生存、發展、生活以及從事經濟活動和社會活動的某種直接需求的、有國家權力、政府行為和國有資源介入的社會生產過程。

根據內容和形式的不同，公共服務可以分為基礎公共服務、經濟公共服務、社會公共服務和公共安全服務等。基礎公共服務是指為公民提供從事生產、生活、發展和娛樂等活動都需要的基礎性服務，如提供水、電、氣、交通與通訊基礎設施，郵電與氣象服務等;經濟公共服務是指為公民從事經濟發展活動所提供的如科技推廣、咨詢服務以及政策性信貸等公共服務;社會公共服務是為滿足公民的生存、生活、發展等社會性直接需求而提供的公共服務，如公辦教育、公辦醫療、公辦社會福利等;公共安全服務是指為公民提供的如軍隊、警察和消防等方面的安全服務。

二、當前西部農村公共服務現狀及存在的問題

綜上我們可以認為，農村公共服務主要指提供農村基礎設施建設、文化教育、醫療衛生和社會保障等公共產品的服務，為農村居民參與社會經濟、政治、文化生活提供保障。

近年來國家加大了在農村教育、醫療、農村剩余勞動力轉移及社會保障等方面的扶持力度，從支出總量來看，全國財政用于農業的總支出呈逐年上升趨勢，2007年——2011年國家累計投入近3萬億元。加大對農村路網、電網建設補助力度和農田水利、水利設施建設投入力度，基本實現村村通公路;農村義務教育階段全部實現“兩免一補”政策，建成一批寄宿制學校，切實保證農村學生正常入學;基本實現“新農合”全面覆蓋，有效解決農民“看病難”和“醫療難”問題;“新農保”試點工作穩步推進，成為繼取消農業稅、農業直補、新型農村合作醫療等一系列惠農政策之后的又一項重大的惠農政策……

但是我們也要清醒地看到，國家用于農業的支出占財政支出的比重仍遠低于農業在國內生產總值中的比重，位于西部欠發達地區的縣級政府的農業支出僅占財政支出的6%左右。與東部發達地區農村相比，西部農村公共服務現狀仍不容樂觀，主要表現在以下方面:

(一)基礎設施落后

西部農村多數地處山區，自然條件差，基礎設施落后，建設水平低，導致經濟發展成本增加，各方面流通難度加大，制約了農村經濟社會發展。

1．交通。交通是基礎設施中最為基礎的設施，目前西部農村交通設施存在路網密度、通達水平低，道路等級、質量差，建設資金和自身發展能力不足等問題。雖然實施了“村村通”工程，但相當多的農村公路損毀嚴重且基本無專業維護，農產品外運成本和農民出行成本大。

2．電網。農村電網改造后續力量不足，目前農村生活用電網改造已基本完成，但是對于農業生產用電的農網改造卻難以開展下去。部分線路、設備嚴重老化，供電能力低、電力弱，線路電耗高，農用電費居高不下，大大地增加了農民負擔，限制著農用機械的推廣使用，制約著農村經濟的發展。

3．飲水。我國70%以上人口生活在農村，農村飲用水安全關系到幾億農民的身體健康。2005年國家開始實施全國農村安全飲水工程，但目前仍有3．23億農村人口飲水不安全，占農村人口的34%。其中各類飲水水質不安全的有2．27億人;水量不足、取水不方便以及供水保證率低的近9600萬人。

4．環境衛生。新農村建設雖然已經推進幾年，但由于受傳統生活、生產習慣的影響，同時西部農村環境衛生保持經費幾乎為零，農村臟、亂、差現象仍然十分嚴重，大部分農民環境保護意識差，環境污染問題日益突出。

(二)文化教育發展水平低

由于城鄉“二元制”結構的長期存在，國家對西部農村地區的文化、教育投入有限，西部農村文化服務水平低，教育發展水平落后。

1．文化。國家對農村文化的有限投入主要集中于農村基礎文化設施建設，且大多數是一次性基建投入，西部農村由于受經濟條件制約，幾乎沒有對文化人才的投入，也幾乎沒有保證文化設施正常運行的經費，絕大多數是只管“建設”，不管“運轉”，呈現明顯的“重投輕管”的特點。有些偏遠地區甚至至今未通有線電視，農村居民文化生活相當貧乏。

2．子女教育。盡管國家“兩免一補”及“一費制”等政策的落實，減輕了農民在義務教育方面的經濟負擔，緩解了農民子女義務教育上學難的問題，但對西部農村地區而言，農村義務教育正從“上學貴”陷入另一種困境“上學難”。生源不夠導致很多村級小學撤消、合并，好多鄉鎮只有一所完全學校。大部分農村家庭負擔不起一定的伙食費和住宿費(目前只實行了營養午餐計劃)，許多農村學生每天大部分時間在上學路上奔波，兩頭摸黑;參加寄宿的學生又小小年紀即離開父母獨自在校學習、生活，缺乏家庭教育和家庭溫暖。條件艱苦、待遇低下使農村教師流動性相當大，師資力量薄弱，教育水平低下。

3．職業培訓。目前西部農村開展的職業培訓還大多為農技部門的種養殖技術指導，針對農民的法律培訓和農民外出務工方面的職業技能培訓少之又少，更未形成長效機制。

(三)醫療水平差

2003年起，根據國務院辦公廳轉發的《關于建立新型農村合作醫療制度的意見》，各省、自治區、直轄市開始試點并逐步推開。新型農村合作醫療的推開使農民看病難、看病貴的問題有所緩解，但仍然存在許多問題。

1．醫療人才缺乏。據統計，目前全國農村鄉鎮衛生院中具有本科以上學歷的只占1．6%，中專生53%，34．4%為高中以下水平。基層村衛生室的近百萬名村醫基本未接受過必要的專業培訓，無證上崗現象仍然存在。農村醫療人才嚴重缺乏，醫療水平低下，難以具備對農村常見病、多發病的救治、控制能力。近年來西部農村頻發的醫療事故相當大部分是由于從醫人員水平低下造成，農民看病難依然沒有得到有效解決。

2．醫療條件落后。大部分鄉鎮衛生院科室設置不全，設備老化，急、難、險、重病癥無法診治，甚至對一般疾病的治療效果也不理想，村級衛生室條件更差，很多為村醫住房改建而成，只有基本醫療器械，農民群眾對基層衛生部門的服務水平和服務質量意見很大。

3．農民看病成本高。由于基層醫療單位診療水平低，醫治條件落后，許多農民選擇到縣一級醫院或更高級醫院診治，無形中增加了看病成本。

(四)勞動就業指導力度弱

隨著農村剩余勞動力的增加，越來越多的農民外出打工，但在西部農村大多數農民是通過親朋好友介紹外出務工，部分甚至為無目的地走一路找一路，事先對企業和將從事的工作了解不充分，對自身權益保護意識也不強，農民工侵權事件時有發生，政府缺乏相應的就業指導，更難主動為農民工維權。

(五)老齡化問題及留守問題嚴重

西部農村剩余勞動力的大量流出導致農村留守兒童、留守婦女、留守老人現象突出，“留守人員”成為農村社會新階層。農村老齡化嚴重，目前，全國農村老齡化程度已經達到15．4%，比全國13．26%的平均水平高出2．14個百分點。針對農村出現的新階層新問題，相應農村養老等社會保障程度還很低。

三、對策建議

針對西部農村公共服務發展現狀，現提出如下對策建議:

1．繼續加大國家對西部農村基礎設施建設的投資力度。西部農村由于自身條件較差、實力薄弱、歷史欠賬較多，僅僅依靠民間的資本和西部地方政府沒有實力解決這一問題，因而重大基礎設施建設項目必須主要依靠國家投資來完成。加快主要干線建設及電網改造、飲水工程和環境整治，同時，合理吸收外來資金投入基礎設施建設，為西部農村經濟社會發展創造硬件條件。

2．大力發展農村經濟。輸血固然重要，但讓自身具備造血功能才是根本之道。要擺脫西部農村公共服務方面的困境，一方面離不開國家資金、政策的支持，但也不能因此沉湎于“等、靠、要”的消極狀態。必須立足地方實際，調整農村產業結構，發展地方經濟，只有不斷壯大地方財力，農村公共服務才能獲得長期而又穩定的財力保障，也才能吸引外出務工人員回鄉創業，從根本上解決留守問題。

3．健全農村公共文化服務體系。加快推進農村“三大”文化工程，健全農村廣播電視、文化信息和電影服務網絡，滿足農村居民基本公共文化需求。不僅要確保中央業已確定的三大農村文化項目的建設與完成，還要建立保證這些項目長期正常運行的長效機制。引導社會資金參與農村文化建設，滿足廣大農民的公共文化產品需求。支持農村體育設施建設，引導建設兼有體育健身與文化活動功能的村落公共活動場所。進一步送書下鄉，送法下鄉。

4．加強地區間交流合作。加大西部農村地區教育、醫療衛生事業投入，盡快全面啟動農村安全校車運營工程，解決農村學生上學路途遠、上學難的問題;加強西部農村地區與發達地區教育、醫療交流與合作，定期開展大醫院基層巡診活動，免費為農村地區提供師資和醫務人員培訓，促進西部農村地區教育水平和醫療水平的提高。

5．加大農村技能培訓力度和社會保障程度。加大農村實用技術培訓規模，有針對性地定期開展外出務工人員技能培訓、法律知識培訓。不斷探索新形勢下農村養老模式，提高西部農村的社會保障水平。

[1]趙黎青．什么是公共服務?[N]．學習時報，2008－07－17

[2]龍興海．農村公共服務研究[M]．長沙:湖南人民出版社，2009．

[3]陳海勇．農村公共服務，農民最需要什么[J]．當代貴州，2010，(16)．

[4]陳崇林．新農村建設和公共服務[M]．北京:中國社會出版社，2006．

責任編輯:劉國春

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10．3969/j．issn．1009－6922．2012．04．26

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2012－09－06

杜小三(1975－)，女，四川樂山人，中共樂山市委黨校助教，主要研究方向:公共管理。