完善城市管理綜合行政執法的路徑選擇

廖雪泓 賈裕玟

(中共樂山市委黨校四川樂山614000四川大學四川成都610065)

完善城市管理綜合行政執法的路徑選擇

廖雪泓 賈裕玟

(中共樂山市委黨校四川樂山614000四川大學四川成都610065)

城市管理在當前城市化過程中出現了許多矛盾聚焦點，要實現依法行政，提高城管執法效能，就必須重塑城管理念，轉變執法觀念，加強城市管理綜合行政執法的法律制度建設，改革城市管理綜合行政執法管理體制，健全城市管理綜合行政執法的監督機制，提高執法人員的素質和執法技巧。

城市管理綜合行政執法路徑

自實施城市綜合管理執法體制改革以來，城管執法改革取得了顯著的效果，“多頭執法、重復執法和交叉執法”的問題基本上得到了解決，然而在執法實踐當中也出現了諸如“暴力執法”等問題。目前我國城市管理綜合行政執法存在的主要問題，具體表現在自由裁量權的不當使用，各種消極腐敗現象不同程度地存在，執法手段簡單，執法人員短缺、其素質有待進一步提高并且執法職責履行缺位，執法覆蓋區域過窄。本文對此提出完善我國城市管理綜合行政執法的幾點建議。

一、重塑城管理念，轉變執法觀念

要破解當前城市管理中“暴力執法”和“暴力抗法”等諸多問題，配套相應的法律制度和措施固然重要，但首先必須重塑城管理念，轉變執法觀念。聯系新形勢下我國城市管理綜合行政執法的實際，執法人員必須樹立以人為本的科學發展觀和民主法治觀，具體如下:

(一)樹立尊重人權的觀念

“以人為本”，構建和諧社會是人性化執法理念的主要表現。城市管理綜合行政執法的對象大都是進城打工的農民工和城市里的下崗職工所組成的弱勢群體，他們的活動大都是為了維持生計。因此，城管執法人員應該充分保障這些弱勢群體的生存權，優先考慮弱勢群體的利益，實行有差別的管理，適度降低行業管理的門檻，實行道路分類管理和分段管理。城管執法部門和城管執法人員要進一步增強人權觀念，要自覺尊重和維護公民的合法權益，充分尊重公民的人身自由權、人格權、財產權、平等權等基本權利，以避免城管執法部門和執法人員侵害公民合法權益事件反復發生，維護和諧社會建設。

(二)樹立行政服務的觀念

城市管理綜合行政執法人員應當積極主動向行政相對人提供信息，對他們的行為提出指導，為他們提供各種公共服務，這也是為人民服務原則的最好體現。城管執法工作進行得好能維護城市管理的秩序，為行政相對人提供行政服務，但如果運用執行得不好，也會對行政相對人的合法權益造成傷害。所以，城管執法人員應當樹立服務意識，明白自己的職責就是要為公民提供完善的公共服務，而不是站在人民群眾的對立面上。

(三)樹立程序法治的觀念

城管執法部門和城管執法人員必須要增強行政程序的法治意識，在執法過程中嚴格依照法定程序開展工作。有的城管執法人員在執法的過程中對行政相對人的合理要求置之不理，往往是簡單地罰款了事;有的執法人員粗暴執法，這不僅不符合我國依法行政的基本原則，而且也極大地損害了政府的形象，被管理者也不會心服口服。因此，必須建立一整套執法程序規范，使城管執法人員嚴格按照程序辦事，從而保證執法的效果。

(四)樹立行政權限和行政責任的觀念

行政權力可以支配大量的社會資源，如果不加以約束，很容易就產生權力濫用，或者是權力越界的現象。因此，城管執法部門和城管執法人員在行使權力的時候要注意做到依法行政，堅決杜絕越權執法、越界執法。這也就要求城管執法部門和城管執法人員在行使權力的時候要樹立行政責任的觀念，對自己的行政行為負責，自覺接受人大、上級監察機關監督、審計監督等內部監督，以及民主監督、輿論監督、群眾監督等外部各方面的監督。

二、加強城市管理綜合行政執法的法律制度建設

(一)盡快制定有關城市管理綜合行政執法條例或辦法

《行政處罰法》以法律的形式確認相對集中行政處罰權制度，為改革城市管理體制提供了法律依據。但是，隨著城市管理綜合行政執法向縱深推進，若要對城管執法問題進行全面規范，單單一部法律是遠遠不夠的。因此，需要國家改變以往的法律行文方式，把城管執法當作城市管理的一個基本制度來看，并作為一個法律制度確定下來，適時制定一部完整統一的城市管理綜合行政執法的單行法典。筆者認為，該法典應該由國務院制定，對城市管理綜合行政執法機構設置、職能配置與調整、城管執法的程序和方式、法律責任、城管執法的監督與指導等方面做出詳細的規定，等時機成熟后，再制定基本的法律。我國現在許多城管執法機構的設置是以省級政府規范性文件為依據的，從理論上很難說這些城管執法機關的設置是否是非法的，但從行政組織法的角度來說，設置這些綜合執法機構的法律依據是不足的。因此，應更加重視法律的支持與保障作用，加強立法保障，依法規范省、市、縣等各級執法機構的設置，實現行政執法職能、機構、編制的法定化，運用法律手段鞏固改革成果。

(二)清理和規范現有關于城管執法的法律法規和規范性文件

要對現行法律體系中沒有明確的執法依據和執法程序或不符合推行城管執法規定的內容進行修改，廢除已過時或與實行城管執法有關規定相抵觸的法律。城管執法機構的職能由諸多相關部門的職能歸并而成，原來各部門發布的規章和規范性文件應該進行清理，并修改相關的法律、規章和其他規范性文件。對今后有關城管執法的規范性文件制定，應結合綜合執法體制改革，由國務院城市管理局制定具體規章，為綜合行政執法工作的進一步開展提供法律保障。因為，如果不由國務院主管部門統一制定，任由相關部門制定，會導致各部門各自為政，各行其是，條按條的做法，塊有塊的措施，造成城管執法機構無所適從。如城市管理領域，原來涉及建設、衛生、工商、公安交通等七個部門的行政處罰權，有的地方還涉及市政管委、園林、環保、水利、國土、房管等眾多部門，如果沿襲以往的方法，則城市管理綜合行政執法就失去了其存在的意義。

三、改革城市管理綜合行政執法管理體制

改革城市管理綜合行政執法是一個漸進和緩慢的過程，同時也是一項復雜和艱巨的任務，需要不斷完善相關制度，做好配套的工作，從而確保綜合執法體制改革的順利進行。為完善城市管理綜合執法體制的建構，需要在以下方面做出努力:

(一)不斷推進政府機構改革

城市管理綜合行政執法體制的改革是我國政府行政管理體制改革中的一個重要方面，因此，行政執法機構的改革與調整自然成為了城市管理綜合行政執法體制改革中的重要議題。

由于各地實際情況不同，各地區的綜合執法機構的稱謂和職權范圍也是不盡相同的。但要堅持城市管理綜合行政執法的相近性、相關性、可操作性以及規模上的適度性，城市管理綜合行政應重心下移，不必一味尋求對口、歸口管理，在行政體系中，上層行政機構對宏觀調控職能的把握能力極強，而底層行政機構則是動手能力(執行能力)較強。從編制來看，綜合執法機構的領導機關及執法人員都使用公務員編制，以免影響執法人員的工作積極性。因為是否為公務員身份，在行政法上的地位是完全不一樣的，實際上是強化基層的行政執法。但是如果編制壓力一時無法得到解決，也可借鑒寧波、天津等地的做法，領導機關使用公務員編制、執法隊員使用事業編制進行過渡。當然，從長遠角度來考慮，執法隊員應該要統一公務員編制，因為這直接影響到行政執法的效率和效力。

(二)厘清相關執法部門權限

長期以來，我國政府體制一直存在著條塊交錯、職責不清、關系不順的弊病。對于行政管理來說，如何科學合理地分配資源對于增強系統的整體功能是非常必要的，理順部門之間權限、關系的工作就顯得尤為重要。比如:長春市綜合行政管理監察大隊目前所實行的綜合執法，就是由法制辦遵照16條規定的精神而批準的;杭州市的城市管理綜合執法以及上海市的文化稽查總隊等則采取17條規定的委托執法模式，對綜合執法部門的委托必須做到權限明確、權責一致、責任協調。但無論采用哪種模式，授權或委托給綜合執法機構的權責、人員等必須徹底從原來機關中“剝離”出來。

四、健全城市管理綜合行政執法的監督機制

(一)加強以權力監督權力制度的建設

1．必須進一步加快人大監督制度的建設，通過立法來明確各級人大監督的范圍、監督的程序、監督的方式以及相應的責任追究機制。各級人大及其常委會是國家的權力機關，根據權力制約和權責統一原則，各級人大有權也有責任肩負起對行政權力的監督，因為國內外的經驗一再表明，不受制約和監督的權力必然會導致權力的濫用。

2．必須加強行政機關內部的監督。內部監督是城管執法監督中最直接、最主要的監督形式，有效的內部監督是城管公正執法的基石。完善內部監督，主要是完善以下機制:(1)建立執法約束機制，規范執法行為。當前，一是要認真梳理現有規章制度，增強制度的針對性、操作性、強制性和權威性。二是要根據形勢變化和任務要求，圍繞促進執法公正、實現執法為民這個主題，進一步嚴明執法紀律和群眾紀律，努力形成用制度規范執法行為。(2)建立權力制衡機制，強化集體決策。一是實行決策制衡。按照《黨內監督條例》的要求，建立健全《黨委議事規則》，使集體領導原則具體化和制度化，確保重大事項由領導班子集體研究決定。二是實行制度制衡。進一步規范各項執法工作的程序，完善操作流程，提高辦案透明度，規范自由裁量權，分解和制約執法人員的手中權力。(3)建立監督責任機制，強化監督責任。一要建立完善執法監督組織。二要建立執法監督責任制。既要明確各級領導的執法監督責任，督促各級領導轉變工作作風，主動發現和糾正下屬在執法活動中存在的違法違紀問題，又要明確一般執法人員的執法監督責任，督促執法人員依法辦事、公正執法。三要實行執法過錯責任追究制。既要對失職瀆職或監督不力以及嚴重失察造成下屬嚴重違法違紀的領導干部進行責任追究，又要實行執法過錯連帶責任制，對應監督而放棄監督或知情不報的一般執法人員進行責任追究。

3．必須加強司法機關的監督。繼續推進司法體制改革，強化司法機關的獨立地位，保障法院依法獨立行使審判權;繼續清理行政執法現有法律、法規和其他規范性文件，解決立法中的沖突問題。

(二)加強社會監督

社會監督主要包括執政黨的監督、人民政協和民主黨派的民主監督與人民群眾的監督。一方面要充分重視新聞媒體的監督作用，創造有利于新聞自由的民主政治空間。另一方面要注意培養社會公眾的權利意識、法律意識，努力提高人民群眾的監督能力，并完善有關人民群眾監督的立法，使人民群眾對行政執法的監督權獲得法律的切實保障。

五、進一步提高執法人員的素質和執法技巧

城市管理綜合行政執法的范圍非常廣泛，它涉及到社會生活和生產的方方面面，城管執法部門和執法人員執法水平的高低在很大程度上代表了政府的行政能力高低。城管執法部門要適應新形勢對城管執法工作的要求，高度重視隊伍建設，提高行政執法人員的素質和執法技巧。

(一)提高執法人員的素質

城市管理綜合行政執法工作要求執法者具有完備的法律知識和法律意識、豐富的社會經驗以及系統的知識結構，只有如此，才能保證城管執法的水平。提高城管執法人員的素質可以從以下幾個方面著重考慮:

1．加強對執法人員的管理。嚴把進人關，嚴格參照公務員錄用標準和程序向社會公開招考執法人員，特別是文化水平比較高，具備法律專業知識的人才，逐步提高城管執法隊伍整體的法律素質。在用人標準上，明確要求城管執法隊員必須具有公務員身份，并且具有一定的法律意識或法制觀念，對執法人員進行定期的法律法規和專業知識的培訓。另外，還要加強監督，從源頭上防治腐敗，建立行政執法責任制，用制度來規范執法行為。認真貫徹科學發展觀重要思想，強化服務意識，建立一支高素質的城管執法隊伍。

2．嚴格各項評議考核制度。要制定完善明確的考核標準來對執法人員的執法行為進行評價，切實監督和規范執法人員的執法行為。對違反紀律的執法行為要加大懲治措施和力度，獎勵工作突出的執法人員，以提高城管執法人員的工作積極性。不僅在執法機關內部要建立完善的考核制度，而且要建立健全社會考核制度，讓群眾參與對執法人員執法行為的監督，促使城管執法人員自覺地學習相應的法律知識，提高自身的業務水平，從而提高執法人員的整體素質，提高執法效果。

(二)提高執法人員的執法技巧

城管執法人員在執法過程中的執法態度與技巧，直接影響到城管執法隊伍在群眾心中的形象和執法的效果。

1．執法要做到公正客觀。城管執法人員的執法行為直接影響被執法者的權利和利益，因此，在執法過程中，一定要嚴格依法辦事，按照規定執法，對違法行為敢于糾正并且一視同仁，堅決不能搞人情關系，執法公正公平。

2．執法人員要規范自己的言行。執法過程中文明的舉止不僅能使被執法的對象容易在心理上接受，而且也能樹立良好的政府部門形象。因此城管執法隊員在口頭表述中一定要文明規范，多用禮貌用語，在執法活動中切忌使用不文明的語言和不禮貌的肢體語言，時刻牢記執法為民的宗旨，以避免矛盾沖突，維護城管執法隊伍形象。

3．執法方式要重視行政指導?！缎姓幜P法》明確規定，實施行政處罰，糾正違法行為，一定要重視教育和行政指導的作用，教育公民，自覺守法。教育能夠起到對被執法者進行指導的作用，所以我國一向堅持以法治國與以德治國相結合。這就要求城管執法隊員始終堅持首先以教育勸導為主，對其行為進行指導，對當事人進行宣傳教育，使當事人認識到自身行為的違法性，自覺規范自己的行為。

4．城管執法要保持良好的心態。人生來是平等的，差別只是社會分工的不同。城管執法人員一定要用平易近人的態度去對待行政相對人，不要把自己放在高高在上的管理者位置上，要保持良好的心態，擺正位置，堅持平等觀念，以一顆平常心參與到執法過程當中，對待被執法者態度要禮貌端正，執法要有理有力，這樣才能得到群眾的肯定與認可。

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責任編輯:劉國春

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10．3969/j．issn．1009－6922．2012．04．14

1009－6922(2012)04－48－04

2012－07－05

廖雪泓(1979－)，女，四川樂山人，中共樂山市委黨校講師，主要研究方向:行政管理;賈裕玟(1981—)，女，四川成都人，文學碩士，四川大學教師，主要研究方向:思想政治教育。