加強地方性文化立法推動首府文化實現跨越式發展

●蒙文虎

（作者系南寧市文化新聞出版局局長、黨組書記）

當今時代，文化越來越成為民族凝聚力和創造力的重要源泉，越來越成為綜合國力競爭的重要因素，越來越成為滿足人民精神期待的重要保證。隨著中國—東盟博覽會永久舉辦地落戶南寧，中國—東盟自由貿易區建成運行，南寧對外開放程度進一步加大，發展平臺進一步拓寬。作為中國—東盟區域的樞紐城市，綠城南寧獨特的地理優勢和優越的發展外部條件為文化發展提供了前所未有的機遇和挑戰，加快文化發展將對提升綠城南寧的城市綜合競爭力具有重要作用。黨的十七屆六中全會明確提出了《中共中央關于深化文化體制改革 推動社會主義文化大發展大繁榮若干重大問題的決定》，將文化發展提升到了前所未有的高度。認真貫徹黨的十七屆六中全會精神，切實推進文化大發展大繁榮，實現首府南寧文化建設跨越式發展，加強地方性文化立法成了當下重要的文化工作之一。

一、加強文化立法的重要性

（一）是深入推進文化體制改革的需要

文化體制改革是黨和國家在科學判斷國際國內形勢，全面把握當今世界文化發展趨勢，深刻分析我國基本國情和戰略任務的基礎上做出的關系全局的重大戰略決策。近年來，南寧市已經陸續完成了文化市場綜合執法改革，基本完成國有文藝院團改革，正在進行部分公益事業單位的內部改革工作。南寧市文化體制改革的實踐表明，現行文化法制存在諸多不適應甚至阻礙文化體制改革的問題，文化體制改革要適應新形勢下文化發展需要，必須在全面執行國家有關文化體制改革政策的基礎上，在許多方面豐富補充、創新突破。南寧市在文化體制改革實踐中積累的大量經驗，有力地促進了首府文化事業的發展繁榮，應當通過立法對這些被實踐證明行之有效的經驗予以肯定，從而提高文化建設的法制化水平，有效防止文化體制改革中的不確定性和短視行為，以保證文化體制改革的深入推進。

（二）是保障和實現公民基本文化權利的需要

《中華人民共和國憲法》規定，“國家發展為人民服務、為社會主義服務的文學藝術事業、新聞廣播電視事業、出版發行事業、圖書館博物館文化館和其他文化事業，開展群眾性的文化活動”、“公民有進行科學研究、文學藝術創作和其他文化活動的自由。國家對于從事教育、科學、技術、文學、藝術和其他文化事業的公民的有益于人民的創造性工作，給以鼓勵和幫助”。文化立法的根本目的就在于實現公民的基本文化權利，包括文化創造、文化消費的權利和參與文化事業管理的權利。對于公民而言，只要是法律賦予了的文化權利就可以大膽地去行使；對于行政機關來說，依據法律的規定，具有保護公民所享有的文化權利得到實現的職責。公民文化權利的實現有賴于行政機關大力發展市場經濟和文化事業，不斷加快公共文化基礎設施建設、文化遺產保護和其他公共文化事業的發展。這些條件的實現需要通過文化立法為行政機關調整文化關系、規范文化行為、監管文化市場、建立良好文化發展環境提供依據，公民的文化權利與行政機關在文化事業領域中的管理權力在文化立法中能夠得到很好地協調和平衡，從而有效保障和實現公民的基本文化權利。

（三）是促進對外文化交流的需要

南寧作為中國—東盟博覽會的永久舉辦地，南寧國際民歌藝術節等各項文化活動如火如荼地開展，各項對外文化交流日益頻繁。隨著對外開放程度的加強，南寧市的文化事業和文化產業獲得了廣闊的發展空間，也面臨著更大范圍的國際文化交流和更加激烈的文化競爭。這就要求通過文化立法維護國家文化主權，依法對允許進入國內的國外文化產品、文化資本進行規范管理，同時還要運用法律手段保障和促進南寧市文化事業和文化產業的發展，提高文化競爭力。

（四）是文化產品和文化活動內在規律性的需要

文化產品和文化活動具有自身的特殊性。它們在給人們提供精神滿足的同時，主要通過其內含的觀念、價值判斷和思想傾向來潛移默化地影響、引導人們的生活習慣、文化心態、知識結構，乃至世界觀、人生觀、價值觀，這樣的活動具有主觀隨意性。因此，任何一個法制國家都不單純依靠市場來對文化產品和文化活動進行調節，對有關文化產品和活動中必須把握的價值取向、輿論導向等方面，政府應該對其進行必要的規范和管理，但又不宜采用意識形態和政治手段，應當以法律、法規的形式，將各種文化產品和文化活動的形式與內容、基本政治方向與不良精神危害等方面的判斷和衡量的標準、界限、范圍等具體化、固定化、公開化、規范化。

二、目前我國及南寧市文化立法的現狀

（一）我國文化立法工作現狀

新中國成立以來，我國的文化立法工作從無到有，經歷了曲折的歷史發展過程。改革開放以后，我國的文化立法工作取得了較大的進展，文化立法步伐明顯加快，立法水平也有所提高。據不完全統計，中華人民共和國成立至今，國家已經制定了有關文化的法律、法規、規章和規范性文件900余件。到目前為止，已經出臺的有關文化建設的法律有《文物保護法》、《著作權法》；國務院行政法規有《音像制品管理條例》、《出版管理條例》、《電影管理條例》、《營業性演出管理條例》、《娛樂場所管理條例》、《互聯網上網服務營業場所管理條例》、《非物質遺產法》等60件；在部門規章及規范性文件中，有文物管理、文化娛樂類法規200多件，新聞出版類法規400多件。此外，各地方的權力機關和政府根據各地的實際情況，制定了大量的執行國家法律、行政法規的地方性法規和行政規章。在文化管理方式上，初步做到了有法可依、有章可循。

（二）南寧市文化規章制度及規范性文件現狀

近年來，南寧市文化立法工作取得了一定的進展。目前南寧市相繼出臺了《中共南寧市委 南寧市人民政府關于深化文化體制改革的實施意見》、《中共南寧市委 南寧市人民政府關于興起南寧文化建設新高潮的決定》、《南寧市人民政府關于加強南寧市非物質文化遺產保護工作的意見》、《中共南寧市委辦公廳南寧市人民政府辦公廳關于進一步加強農村文化建設的實施意見》、《南寧市人民政府關于印發興起南寧文化建設新高潮若干政策的規定的通知》、《南寧市歷史傳統街區保護管理條例》、《南寧市歷史文化保護規劃》等。

立法的科學性離不開深入調研。在南寧市已出臺的各項措施的基礎上，文化部門積極做好立法基礎調研工作。一是聯合有關部門對文化課題開展調研，與市人大有關部門對南寧市歷史文化保護工作進行基礎調研，出臺了《南寧市歷史街區和歷史建筑保護管理條例（征求意見稿）》；由南寧市政策研究室牽頭，文化、編制等部門配合，初步起草了《中共南寧市委 南寧市人民政府關于進一步加快文化產業發展的實施意見》、《中共南寧市委關于學習貫徹黨的十七屆六中全會精神大力推進文化大發展大繁榮的意見》。二是加大與高校課題研究合作力度，為文化立法打下良好基礎。文化部門加大與各大高校的課題調研力度，與廣西師范學院聯合研究南寧市非物質文化遺產保護現狀，對保護的立法工作提出建設性意見；與四川大學就民族節慶工作開展課題研究，探討如何建立更多適應文化產業發展需要的政策法規。

三、南寧市文化立法面臨的困難和問題

南寧市的文化立法工作雖然做出了積極的努力，但是總體而言文化立法工作仍處于起步階段，只是形成了部分意見及實施辦法，文化管理的法律依據主要以國家及自治區的有關規定為主，真正由市本級制定的文化行業管理法律法規目前處于空白，加強南寧市地方性文化立法工作迫在眉睫。

（一）部分現有法規不適應文化建設發展客觀需要

南寧市的文物保護工作依據的規章制度為《南寧市人民政府關于加強文物保護管理的通知（南府發〔1985〕76號）》。距離2012年已經過去近30年的時間，通知中的多項內容已無法適應綠城南寧的高速發展。

（二）文化體制改革需要新的規章制度保障改革成果

目前南寧市已完成文化綜合執法改革，但市場管理法律法規仍然是以《互聯網上網服務營業場所管理條例》、《音像制品管理條例》、《營業性演出管理條例》、《娛樂場所管理條例》、《電影管理條例》等行政法規為基礎構成文化市場管理的基本法規框架。上述法規最大的缺失是沒有賦予文化行政執法部門取締文化市場中無證經營行為的職權。依照現行法律、法規的規定，取締無證經營是工商行政部門的職責，實際上由于工商行政部門管理的范圍廣泛，加上文化市場有其自身的特點和規律，因此，其對文化市場無證經營行為的打擊有時也出現顧此失彼的情況，造成文化市場中一些無證經營活動沒有得到及時有效的取締，以致“黑網吧”、“黑電子游戲室”、“黑音像店”等無證經營場所在城郊接合部、農村邊遠地區有抬頭蔓延之勢，擾亂了文化市場經營秩序，危害青少年的健康成長。文化行政部門在沒有法律、法規授予取締文化市場無證經營的職責的情況下，只能按規定給予罰款，并函請工商行政部門依法取締。要真正理順綜合執法的各項關系，必須進一步健全現有的文化市場法律法規，以法律形式賦予文化部門更適當的管理權限。

（三）現有的規章制度效力不足

目前南寧市對文化行業的管理主要依靠市委、市政府出臺的意見、通知等規范性文件，文件的效力不強，權威不夠。甚至一些管理規范尚停留在政策文件層次上，一些行之有效的政策尚未用地方法規的形式加以確定，需要進一步加大文化立法力度。

四、加快地方性文化立法，促進首府文化大發展大繁榮

近年來，首府南寧的文化事業及文化產業取得了長足發展。成功打造了南寧國際民歌藝術節的城市文化金名片，出色完成了廣西壯族自治區成立50周年大慶廣場文藝演出《錦繡壯鄉》、中越青年大聯歡大型廣場文藝演出等一系列國際、省際、經濟合作區域際的重大文化活動，成功推出《蒼天有淚》、《海棠亭》、《旅店夜話》、《繡球飛》等一批藝術精品，文化遺產保護工作取得重大進展，修繕、建成了一批文化景點和文化景觀，《邕劇》等四個項目被列入國家級非物質文化遺產保護名錄。基層群眾的文化生活日益豐富，組織開展“鄉村社區和諧文藝大展演”等一系列群眾性文化活動。文化市場監管扎實開展，文化交流合作取得新成績。這些成績，都是在文化法律法規的保駕護航下取得的。十七屆六中全會以后，文化發展的空間更廣闊，文化建設的地位更重要，要確保首府南寧的文化發展保持快速發展態勢，最終實現文化建設大發展大繁榮，加強文化立法勢在必行。

綜上所述，要做好首府的文化立法工作，應在現有文化法律資源基礎上，在現有的地方環境下，做好以下幾個方面的工作：

（一）地方性文化立法要堅持正確的指導思想

文化立法首先要堅持以鄧小平理論、“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，堅持社會主義先進文化的前進方向，堅持為人民服務、為社會主義服務的方向，堅持“雙百”方針，真正做到經濟效益和社會效益相統一。改變落后思想，真正樹立為民服務的思想，切實保護人民群眾的合法文化權益。

（二）地方性文化立法要堅持從實際出發

文化立法，首先要明確這是對文化工作的立法，應該遵循文化特有的規律。其次要立足于首府南寧的工作實際。南寧作為廣西壯族自治區的首府城市，民族文化特色濃郁。文化立法工作應在遵循國家基本法律的基礎上，從本土實際出發，保護地方民族特色，確保民族文化獲得更廣闊的發展空間。這就要求我們在立法的過程中要進一步加大對基礎情況的調研，文化部門要進一步加強與社會研究機構、高校等部門的合作；并加強對立法理論的研究，充分研究地方性現行的法律法規，充分考慮地方性文化立法如何與其他法規相互配合、分工合作，并結合目前南寧市文化體制改革的大背景，在充分摸清本土實際的基礎上開展文化立法工作。

（三）地方性文化立法的目的是逐步完善文化法規體系

目前國家級的文化基礎性法律已逐步建立，文化市場、文物保護等基本法律框架已經構建，而南寧市目前相應的文化政策太少，需根據南寧本土實際，逐步完善國家、自治區、市三級系統的文化法律法規，讓南寧文化建設工作真正做到有法可依。根據目前南寧的文化實際，應盡快做好幾個方面的立法工作。一是要加強文物保護立法工作。目前南寧市正在積極打造歷史文化名城，為了適應文化強市發展需要，須加快南寧市的歷史文物保護立法步伐，出臺《南寧文物保護管理條例》，以確保文化遺產得到法律的有效保護。二是國家于2011年頒布了《中華人民共和國非物質文化遺產法》，為了發揮該法律的作用，配合自治區加快對該法律的實施，促進南寧市非物質文化遺產的傳承和發展，南寧市須加快對非物質文化遺產的保護發展開展立法調研，按照自治區要求，出臺南寧市非物質文化遺產保護有關規定。三是完善文化市場監管法規。加強文化綜合執法的法規設立，使文化綜合執法工作真正落到實處。同時，文化新聞出版經營單位的安全生產、社會治安綜合治理等問題直接影響到企業生產和社會穩定，在前置行政許可審批中，應在國家法律法規基礎上，盡快出臺《南寧市設立文化新聞出版經營單位有關（補充）規定》，在審批中增加安全生產設施、社會治安綜合治理等補充要求條件，確保企業生產安全和社會穩定。四是要加強對文化產業的立法研究，加快文化產業的發展步伐。

地方性文化立法是文化發展的重要保障，是真正實現從“辦文化”向“管文化”轉變的有效途徑，做好地方性文化立法工作，將為綠城南寧文化實現跨越式發展保駕護航。