論邊疆民族地區的社會管理創新

楊宏文

（中共西雙版納州委黨校 教研室，云南 景洪 666101）

論邊疆民族地區的社會管理創新

楊宏文

（中共西雙版納州委黨校 教研室，云南 景洪 666101）

黨和國家高度重視社會管理工作。目前，我國邊疆民族地區的社會管理還處于傳統的管理方式階段，近年來出現了一些急需解決的問題，為此，要進一步加強和創新社會管理機制，完善社會管理的保障措施。

邊疆民族地區；社會管理創新；問題；對策

當今世界形勢千變萬化，世界格局不斷調整，我國經過改革開放30多年的發展，在經濟社會等方面對世界產生了深遠的影響。在追求經濟增長的同時，我國人口流動規模越來越大，遷徙速度越來越快，城鄉結構加快變動，利益主體日趨多元化，各類突發公共事件、社會事件日益增多，邊疆民族地區的社會融合與社會分化同步加快。同時，經濟發展的不平衡以及差異性，使得我國社會內部原有的城鄉矛盾、邊疆與內陸地區之間的矛盾、民族之間的矛盾、不同利益群體之間的矛盾進一步釋放和凸顯。這些問題和矛盾，既有國際因素的干擾，也有國內因素的影響。在這種情況下，中共中央審時度勢，提出了加快經濟社會轉型的發展思路。要實現社會轉型，加強和創新社會管理是關鍵，黨的十六大提出要“加強社會建設和管理，推進社會管理體制創新”，黨的十七大進一步提出要“建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局”。如何加強與創新社會管理體系，尤其是邊疆民族地區的社會管理體系，是我國實現社會和諧以及黨和國家長治久安的關鍵所在。

一、邊疆民族地區社會管理中存在的主要問題

我國少數民族分布廣泛，社會管理事務繁重而復雜。新中國成立60余年以來，邊疆民族地區建立了相應的控制和組織機構，使各民族的社會生活秩序得到了基本保障，但在新形勢下也出現了一些亟待解決的問題。

1、政府包辦社會管理，社會參與不足。邊疆社會事務紛繁復雜，社會問題各式各樣，各利益關系錯綜復雜。胡錦濤總書記在講話中強調，我國初步形成了黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局。但是，就發展滯后的邊疆省份來說，這種格局還沒有成型，很多邊疆地方政府仍然是社會管理的唯一主體。一些地方政府經常“越位”和“錯位”管理，本應該由事業單位和社會組織管理的領域，政府卻承擔下來，成本很高但效率卻不高，耗費大量人力、物力和財力，群眾卻不滿意，很多矛盾集中到政府身上，出力不討好。這種情況在邊疆民族地區經常發生，導致了群眾與政府之間的矛盾加深。

2、社會管理法規建設相對滯后。我國在社會管理法律法規建設方面，主要從國家層面制定了一些相關的法規，取得了一定的成效。國務院出臺的《社會團體登記管理條例》、《基金會管理辦法》和《民辦非企業單位登記管理暫行條例》，以及民政部《關于在社會團體中建立黨組織有關問題的通知》等規定，對促進我國社會管理起到了一定的指導作用。然而，有針對性的、符合邊疆民族地區實際的社會管理法律法規相對欠缺。特別是在深化改革發展進程中，邊疆民族地區凸顯出許多新的問題和矛盾，都需要認真研究和探索新的有效措施并總結出臺相應的法律法規解決現實問題，從而避免國家層面上的法律法規在邊疆民族地區經常出現水土不服的情況。

3、社會管理人才缺乏，素質偏低。社會管理是一項專業很強的事業，需要專門的人才，特別需要大量的受過專門訓練的社會管理工作人才。但是，我國社會管理工作人才隊伍的總量不足，結構不合理。據了解，我國社區公共服務從業人員215.8萬人，社區志愿者2900多萬人，主要集中在城市社區。我國貧困人口大部分集中在西部地區。目前的社會管理人才規模及結構存在極大的不合理，邊疆民族地區的條件和政策對高素質的社會管理人才和大學畢業生吸引力不足，很難留住人才，現有的社會管理人員大多缺乏社會管理的經驗，致使社會管理體制嚴重滯后，亟待提高。

二、加強和創新邊疆民族地區社會管理的對策

（一）加強邊疆民族地區社會管理，解決實際存在的問題

做好邊疆民族地區的社會管理工作，促進社會和諧，需要在科學發展觀和以人為本的原則下，針對邊疆民族地區的具體情況開展管理工作。

1、充分發揮社會組織的作用，加強政府與社會組織的協作。在社會管理中，首先要建立健全政府問責和責任追究制，對管理缺位、越位、錯位、不作為、亂作為等問題，嚴肅追究相關部門和責任人的責任。黨和政府是維護群眾權益的主體，公民在社會管理中具有雙重作用，既是社會管理的對象，也是社會管理的主體。公民在參與社會管理的過程中，不是以個人的身份參與其中，而是以組織的形式來開展。邊疆民族地區在加強政府社會管理的同時，應該鼓勵和支持廣大公民，尤其是少數民族，建立各種合法的社會民間組織，以此來參與社管理，推進邊疆民族地區的社會管理事業。

2、加快民族區域自治地方的社會管理法規體系建設。我國是一個統一的多民族國家，實踐證明，民族區域自治制度符合我國的實際情況，它為少數民族的平等和權利提供了保障。在社會管理上，以國家的基本社會管理法律為指導，統一制定民族社會管理法規，各自治地方根據具體情況制定符合各自實際情況的法規條例。要在邊疆民族地區實現“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”，在社會轉型以及各種突發事件增多的情況下，各民族自治地方以國家的法律法規為基準，加快制定符合邊疆實際的社會管理法規，就顯得尤為重要和迫切。

3、加強社會管理人才的培養。民族地區社會工作的開展，既要專業管理人才，又要熟悉邊疆民族地區具體情況的當地人才。這需要從兩個方面開展人才培養工作，一是提高對有志于到西部邊疆地區工作的大學生、各類高級專業管理人才的待遇，并提供相應的政策支持。二是培養當地的社會管理工作人才，通過培訓，提高其理論水平和實踐能力。當然，不管是本土人才還是外來人才，都要針對民族地區的具體情況，將社會管理的理論運用于具體的實踐，兩者的結合將有效地促進民族地區社會管理的創新與進步。

4、切實解決失地農民的生活保障問題。目前，隨著城鎮化進程的加速，大量的農民正在由農村轉向城市，由原來的農耕生活轉變為朝九晚五上班一族，這種情況在邊疆地區也不例外。邊疆民族地區大部分是生態環境脆弱的地區，為此，地方政府在招商引資發展經濟的時候，應優先考慮愿意承擔環境和社會責任的企業，將解決失地農民就業問題作為招商引資的一個基本要求。同時，在土地財政中拿出一部分作為農民的技能培訓基金，加大對他們的職業技能培訓力度。對于不能及時就業的農民，要建立失地、失業農民信息管理系統，通過滾動式的用工需求信息庫和求職人員檔案庫，實現農民、就業服務機構與用人單位信息的互動交流，給失地農民及時提供專業化的就業指導服務。在社會養老保險方面，要放寬失地農民參加養老保險的政策面，提供幅度更大、時間更長的補貼。邊疆民族地區是我國經濟社會發展相對滯后的地區，農民在失去土地后，也就失去了基本的生活保障。同時，邊疆民族地區失地農民的文化素質和勞動技能普遍不高，掌握新技術難度大，二次就業的難度相對較大，這就需要完善地方社會管理，切實解決失地農民的基本生活保障。

5、切實解決各族群眾看病貴、看病難的問題。邊疆民族地區地形復雜，山高路遠、人煙相對稀少，尤其是西南邊疆地區的云南，總人口4596萬人，其中農村人口就占了64%，而且，大部分分布在山區和半山區。由于經濟落后，財力有限，長期以來，邊疆民族地區各級財政投入僅能解決縣以上醫療機構人員經費的15—40%，疾病預防控制機構、婦幼保健機構的設備陳舊、簡陋，業務經費、公用經費十分缺乏，導致衛生事業發展滯后，不能滿足各族群眾日益增長的衛生需求。要切實解決邊疆民族地區群眾看病貴、看病難的問題，一是應加大國家的財政投入，堅持公共醫療衛生的公益性質，努力讓邊疆廣大群眾享有安全、有效、方便、廉價的醫療衛生服務。二是加強縣鄉醫院、保健院、防疫站和農村衛生所的硬件設施建設，重點是加強對衛生、醫療、防疫人才的培養和隊伍的培訓，提高業務素質和服務質量，既要讓群眾有良好的就醫環境，又要保證有病群眾能看好病，杜絕誤診、錯診及醫療事故的發生。三是加強對村醫的培訓，同時轉變鄉醫身份，給予事業單位編制，解決其后顧之憂。

（二）創新社會管理體制，完善保障措施，促進邊疆民族地區的和諧穩定

在邊疆民族地區構建和諧社會，需要從社會的公共性角度加以關注和解決，并通過有效的社會管理實踐來實現，而有效的社會管理需要建立長效的社會體制來保證。社會管理體制創新應從邊疆民族地區的實際出發，強化政府職能，轉變傳統的社會管理觀念。

1、建設服務型政府，激活多樣化的社會發展動力。在新的社會管理格局中，政府要堅持以人為本、服務為先，寓管理于服務之中，深化政府行政管理改革，將政府建設成為服務型政府。經濟的發展由市場來控制，政府應將職能重點放在邊疆民族地區社會問題和社會矛盾的解決上，優化公共資源配置。邊疆民族地區社會的發展依賴于社會全體成員的共同努力，有了全社會的參與，才會激發社會創造力和社會活力。因而，社會機制建構的首要任務，就是構建社會發展的新型動力機制，以此促進激發邊疆民族地區各族群眾的創造力。

2、建立健全應急管理體系，提高危機管理能力。邊疆民族地區突發事件的管理與控制，直接關系到國家的安全與穩定。我們應高度重視社會安全管理體制建設，保障社會安全，在加強常態社會安全管理工作的同時，更加重視應急管理工作。邊疆民族地區的危機管理體系建設，首先要解決上級下達、下級執行和照搬其他地區管理體系的弊病。邊疆民族地區在人文、自然、宗教等方面的特殊情況，需要理順危機管理的權責關系，打破傳統的行政區劃，實行跨區域協調聯動機制，鼓勵社會參與，發揮企事業單位、NGO組織和民族傳統力量，建立健全多層次和社會廣泛參與的應急管理體系。

3、創新社會管理方式，提高邊疆民族地區社會管理的科學化水平。創新社會管理方式，一是須確立以人為本的原則，尊重和保障人權，包括公民的政治、經濟、文化權利。運用新方式、新思維創新邊疆社會管理，著力解決好邊疆民族地區就業、就學、就醫、社會治安和生態環境等民眾最關心、最直接的現實問題。二是在管理手段上，要從防范控制型管理向平等型、服務型管理轉變，善于運用民主的方式、服務的方式、對話的方式調節利益關系、化解社會矛盾、規范社會行為。三是在管理方法上，從傳統的粗放式管理向信息化、立體化管理轉變，全力推進人、屋、車、場、網、會等社會管理信息網絡建設，有效提升社會管理水平和效能。四是在社會矛盾調解上，要建立健全社會矛盾調處機制，積極主動地正視社會矛盾并及時有效地化解矛盾。

4、健全溝通機制和反應機制，切實關注民眾訴求。隨著各民族群眾的政治參與積極性日益增強，各種利益訴求也日益增多。如果沒有一個很好的溝通機制和渠道，就可能引發一些社會矛盾，影響社會的和諧與穩定。在城市，民眾可以通過人大代表、政協委員、新聞媒體、社會組織等向有關部門反映訴求，但在邊疆民族地區，由于網絡通信、交通不便等情況，需要基層干部上門調查，方能了解人民群體潛在的利益訴求。因此，邊疆民族地區政府在進行社會管理的同時，一是應通過舉辦專題講座、培訓等多種形式，讓各族群眾以理性合法形式表達訴求，加強群眾對政策法律法規的理解，提高政策的覆蓋面和透明度，提高正面宣傳解釋的效果，解決群眾的思想認識問題，使群眾能夠正確辨別利益要求的合理性和合法性，增強以理性合法的形式反映問題的意識和自覺性。二是要建立規范的對話、協商和處理問題的反應機制。加強與各種社會團體、社會組織的交流，切實了解民情民意，增強黨和政府與群眾溝通的能力。

5、完善社會運行機制，保障邊疆民族地區穩定和諧的社會秩序。邊疆多民族地區社會管理理念和方式的變化，需要更新與之相應的社會運行機制，以保證社會的各系統要素能夠適應新的社會運行模式。社會運行機制建設對于社會管理的重要作用在于，它能夠通過使社會運行的結構、功能及其相關影響因素的關系明確化和制度化，不會由于一些偶然的因素而使得社會管理出現偏差和偏向。在邊疆民族地區，各個民族原有的傳統社會運行機制模式所具有的慣性仍對社會運行起著作用。同時，隨著我國改革開放的深入，邊疆少數民族社會生活中的互動關系正在逐漸由單向的指導與被指導、命令與被命令、支持與被支持趨于多向度、多層次的合作、多方面的協作變化。新的形勢要求在邊疆民族地區建立一種具有現代型社會秩序特點的社會機制體系。一是構建社會發展的新型動力機制，以此促進激發邊疆各族群眾的創造力。二是構建社會利益協調機制。三是積極創設各種具有現代開放取向特點的社會流動機制，促成各民族社會各階層之間的合理流動。四是根據邊疆民族地區地處邊疆、民族聚居、自成一體的典型特點，創造以維護秩序為宗旨，以法治化控制為取向，與民族地區傳統控制機制相銜接的多層次、多元化的現代性社會控制體系。五是加強配套機制建設，完善社會矛盾調處機制。

D631.43

A

1671-2994（2012）04-0136-03

2012-05-30

楊宏文（1964- ），男，云南景洪人，中共西雙版納州委黨校教研室高級講師。研究方向：馬克思主義哲學基礎理論與教學實踐。

責任編輯：劉建文