善治視域中的食品安全問題
——對食品安全監(jiān)管主體多元化合作治理的思考

趙聲馗

（昭通學院 政史系，云南 昭通 657000）

善治視域中的食品安全問題
——對食品安全監(jiān)管主體多元化合作治理的思考

趙聲馗

（昭通學院 政史系，云南 昭通 657000）

食品安全是當前關乎民生的一個重大問題，它涉及到人民生命的安危及社會的穩(wěn)定發(fā)展，其公共性表現(xiàn)較為明顯。因此，從善治理論的視角來看待食品安全問題，凸顯出來的是監(jiān)管主體單一的問題，而多元化合作治理則是對食品安全公共性的積極回應。

善治；食品安全；監(jiān)管主體；多元化

近年來，食品安全已成為一個世界性問題，我們國家則更為突出——食品問題屢治屢現(xiàn)，頻頻發(fā)生，似乎陷入了一個難于跨越的怪圈。面對這種情況，社會上出現(xiàn)了不同的解決問題的主張，較為集中的一個視角，是把重點放在食品安全的監(jiān)管主體上，多數(shù)人認為，政府監(jiān)管不力是造成食品問題頻發(fā)的主要原因，因此，目光便囿于政府如何提高食品安全監(jiān)管的行政能力上。筆者認為，從完善食品安全監(jiān)管主體的角度來看，這還不夠全面，在善治的視域中，監(jiān)管主體的多元化合作治理或許是對食品安全公共性的一個更好的回應。

一、食品安全的公共性與善治的關系

1、食品安全的公共性內涵。公共性是在社會生活中“公”、“私”領域逐步分化的過程中顯現(xiàn)出來的，在公共行政研究范式中，公共性指的是一種公有性而非私有性，一種共享性而非排他性，一種共同性而非差異性。①由于食品安全問題涉及眾多消費者，影響面巨大，消費者個體差異（比如收入、地位，甚至地域差別等因素），不能排除面臨同樣的食品安全問題的可能性。因此，食品安全表現(xiàn)出較為明顯的共享性和共同性。再者，如果從食品安全問題可能引起的蝴蝶效應來看，它則具有復雜問題的不確定性和普遍性。不確定性主要在于食品安全涉及的領域太多，每個環(huán)節(jié)都存在出現(xiàn)問題的可能性，而普遍性意味著它牽涉的范圍及對象數(shù)量巨大，基本涉及每個社會成員的利益，形成了一種復雜的社會關系。從這些方面來看，食品安全的公共性則更接近“特定范圍內由特定對象、環(huán)境和結果將具體個人（或主體）聯(lián)系起來的具有普遍性、不確定性和意識交互性的社會關系。”②可見，食品安全涉及整個食品消費者群體的共同利益，具有較強的共享性和共同性，因此，它具有公共性內涵，由此決定了它的解決，可以突破單一的政府行政空間，在更為廣泛的社會公共空間中尋求治理之道。

2、公共利益最大化是善治的目標指向。治理是各種公共的或私人的個人和機構管理共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。③善治，也可以說是“良好的治理”④，是現(xiàn)代社會公共治理的一種理想狀態(tài)，也是克服治理失效或者使治理效果趨向最佳的重要途徑，它具有合法性、透明性、責任性、法治、回應、有效等基本要素。⑤如前所述，食品安全問題具有較強的公共性，它的后果及影響范圍主要在于公共領域。基于此，它理應屬于問題相關者的“共同事務”，這才合乎它所具有的“共有、共享、共同”的公共性。食品安全的公共性，又有非一般公共問題所具有的特殊和重要性。就食品問題本身來說，它事關消費者的健康乃至生命安危，從社會層面看，它可能影響到整個國家和社會的安定，因此，對于食品安全解決的理想狀態(tài)便是善治，因為，善治就是使公共利益最大化的社會管理過程。善治的本質特征就在于，它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關系，是兩者的最佳狀態(tài)。⑥在善治這一治理模式下，食品安全可以在一個日趨完善的制度環(huán)境中，各相關主體責任明確并積極回應食品生產(chǎn)、流通和消費中的問題，使其得到最有效的治理。

總的來看，食品安全問題關系到廣大民眾的利益，具有較強的公共性，屬于公共事物的范疇，同時，從食品生產(chǎn)到消費過程中的每個環(huán)節(jié)，都關乎安全問題，因此，“從農(nóng)田到餐桌”的食品安全，需要在政府主導的前提下，構建一個公民與政府相互合作、共同治理的善治模式，這樣，才可能把食品問題的風險降到最低，從而達到公共利益最大化的目標。

二、食品安全監(jiān)管主體的現(xiàn)狀和問題

從近些年發(fā)生的食品安全事件來看，不法食品生產(chǎn)者雖是危害食品安全的首惡，但監(jiān)管乏力的政府相關部門，卻屢屢成為食品安全風暴的中心。確實，普通消費者在信息不對稱的環(huán)境中把食品安全的責任交托給政府，但政府在復雜的市場環(huán)境和自身利益的限制條件下，是難以圓滿履行此任務的，往往導致食品安全治理中的政府失靈現(xiàn)象。總的來看，食品安全治理過程的政府失靈又表現(xiàn)出兩種極端的情況。

1、“全能型政府”導致的政府失靈。實踐證明，“全能型政府”在提供公共物品方面是低效率甚至是無效率的，因此，造成了公共領域中的政府失靈。從現(xiàn)實看，在體制轉變過程中，我國政府角色還沒有完成重新定位，政府有時既是社會公共事務的掌舵者，也是劃槳者，成為社會管理和公共服務唯一的主體，行政權力基本觸及到社會生活的每個角落，客觀上形成了“大政府，小社會”的管制局面。在這種情況下，傳統(tǒng)全能型政府的觀念使得我們習慣于把公共領域的事務交由政府辦理，個人只是公共事務的消極接受者甚至是旁觀者。隨著市場化程度的提高，政府的行政環(huán)境發(fā)生了巨大的改變，政府活動不再完全按照自己的計劃和指令來行使，面對的是瞬息萬變的市場環(huán)境和頭緒萬千的各種事務。在這樣的情況下，本身尚處于行政體制改革中的政府難免顧此失彼而不能萬事周全了。換言之，食品安全是最為基本的民生問題，政府并不是不愿意管，政府是愿意而且努力想要管好的，但是，食品安全問題涉及的范圍、對象以及各種信息過于龐雜，要靠政府一己之力來獨自完成對食品安全的有效監(jiān)管，是比較困難的，因而，在監(jiān)管過程中可能會出現(xiàn)一些監(jiān)管乏力的現(xiàn)象，這也是食品安全問題屢治屢現(xiàn)的一個重要原因——不是缺乏政府監(jiān)管，而是政府監(jiān)管主體實在不能獨力支撐食品安全之重。因此，在政府監(jiān)管力不能及的情況下，各種“低效率”甚至“無效率”的政府失靈現(xiàn)象也就出現(xiàn)了，結果，便是食品安全事件頻頻發(fā)生。

2、“經(jīng)濟人政府”導致的政府失靈。從公共選擇理論來看，“經(jīng)濟人”是它的一個基本理論假設，即“假定市場背景下的個人，運用他所擁有的能力（在市場規(guī)則的限制下）最大化自己的財富，那么也必須假設，在相應的政治背景下，個人也會以完全同樣的方式運用自己的能力（在政治規(guī)則的限制下）。”⑦事實上，在公共問題解決過程中所面臨的理性經(jīng)濟人的道德風險是存在的。從我國食品安全監(jiān)管過程中實行的“分段管理為主，品種管理為輔”這一模式來看，行政監(jiān)管主體具有多頭監(jiān)管的特點。由于在政府權力空間內，“租金無處不在，政府對經(jīng)濟活動的管制導致各種形式的租金。只要有租金，就必然會有尋租行為”。⑧因此，各行政監(jiān)管主體在監(jiān)管過程中可能會出現(xiàn)“理性經(jīng)濟人”的情況——除了尋租行為的發(fā)生外，那些監(jiān)管成本低、收益大的食品行業(yè)，可能會成為各監(jiān)管部門的理性首選，而監(jiān)管成本高或是無利可圖的食品行業(yè)則可能成為監(jiān)管真空，這也是為什么偏遠農(nóng)村地區(qū)和“五小”食品行業(yè)成為食品安全重災區(qū)的一個重要原因。另外，政府作為“理性經(jīng)濟人”，還表現(xiàn)在一些地方政府片面追求經(jīng)濟增長，而忽視公眾的食品安全問題。某些食品生產(chǎn)企業(yè)如果對當?shù)氐慕?jīng)濟增長有較大的貢獻率，可能被作為龍頭企業(yè)而得到庇護，這樣的話，政府與企業(yè)成為獲利的交易雙方，廣大消費者則成為負外部效應的受害者。

總之，在市場經(jīng)濟環(huán)境中，如果完全依賴政府來獨自進行食品安全監(jiān)管，可能會出現(xiàn)鞭長莫及的情況，而“理性經(jīng)濟人”的政府，也會使得食品安全出現(xiàn)監(jiān)管真空。所以，從食品安全的公共性來看，借鑒治理和善治理論，建立食品安全監(jiān)管主體的多元化合作治理模式，應當是解決食品安全問題的一種可供選擇的路徑。

三、對食品安全公共性的回應——多元化合作治理的策略

1、社會力量嵌入是對政府治理能力不濟的補充。如前所述，由于食品安全問題涉及面廣，治理難度大，政府監(jiān)管主體在治理過程中可能出現(xiàn)缺位現(xiàn)象，因此，從食品安全的公共性來看，這給社會監(jiān)管力量提供了一個可行的治理空間。社會監(jiān)管力量主要以非營利的第三部門為主，那些具有公益性的志愿者組織，既非政府單位，也不以營利為目的，完全以維護公共食品安全為宗旨，在志愿監(jiān)督食品的過程中，能夠發(fā)揮政府和企業(yè)無法替代的作用。也即是說，社會力量參與到食品安全的治理當中，也是食品安全公共性的內在要求。另一方面，食品安全關系到每個社會成員的基本利益，社會力量參與食品安全的監(jiān)管，于人于己都是超越“理性經(jīng)濟人”的理性行為。再者，當前我國正處于公民社會的構建過程中，草根力量的生成與培養(yǎng)是必然的，與人民群眾基本利益休戚相關的公共空間，自然是草根力量最先出現(xiàn)的社會舞臺，食品安全正是這樣具有公共性的事物，除了政府這一主要監(jiān)管主體之外，它也需要有社會力量參與到其監(jiān)管工作中。

2、非營利民間組織對經(jīng)濟人尋租的抗拒。從政府在食品安全監(jiān)管中的實際問題來看，“理性經(jīng)濟人”可能使得政府監(jiān)管受到負面影響，經(jīng)濟利益驅動可能導致某些政府監(jiān)管人員追求個人經(jīng)濟利益而忽視社會公共利益，從而出現(xiàn)重大食品安全問題。如上所述，參與食品安全治理的社會力量，大多為非營利性組織，這些往往是自主組織形成的非營利性組織，不是以追求經(jīng)濟利益為目的，而是以自身的身體健康這一基本安全需要為動力的。因此，在非營利組織的監(jiān)管過程中，是沒有尋租空間可言的，大家都是為了謀求“放心食品”而努力。例如，湖北省武漢市百步亭社區(qū)的“放心吃”志愿組織，自2007年成立以來，在當?shù)厣鐓^(qū)食品安全監(jiān)管中發(fā)揮了不小的作用，多次協(xié)助工商、質檢等政府部門查處了不法經(jīng)營行為，有效地維護了社區(qū)居民的食品安全。⑨

3、多元化合作治理的促成。（1）要有促成社會力量形成的制度安排。目前，我國行政管理體制正處于深化改革時期，許多制度尚待完善，從國家——社會的層面看，“大政府，小社會”的現(xiàn)狀需要得到改善，公民社會的培育要依托各類社會組織來完成。當前，第三部門在自身組織建立方面的一個主要瓶頸，是缺乏相應的制度保障。現(xiàn)階段，人民群眾的公民意識逐漸形成，在公共生活中的參與意識、自我組織和自我服務意識也進一步增強。相比之下，我們在制度供給方面是滯后的，缺乏完備的法律法規(guī)來對第三部門的建立、行為、權利等進行規(guī)范和引導。從目前的食品安全監(jiān)管現(xiàn)狀來看，政府監(jiān)管主體可能存在監(jiān)管漏洞，而食品生產(chǎn)企業(yè)的自律意識又十分薄弱，因此，出臺相關制度來激發(fā)廣大消費者組成自我服務的志愿團體，是完善食品安全監(jiān)管的一條有益途徑。（2）要有提高社會力量監(jiān)管能力的相應支持。影響社會力量監(jiān)管能力的主要因素有資金、技能等因素。資金方面，志愿團體首先要發(fā)揮社會募集資金的能力，通過廣泛的社會動員來盡可能地籌集資金，此外，政府應該針對食品安全治理的志愿團體有一定的配套資金支持，以便其更好地發(fā)揮社會監(jiān)管的作用。再者，社會力量作為食品安全監(jiān)管的主體之一，要發(fā)揮有效監(jiān)管，必須經(jīng)過相應的技能培訓。要增強監(jiān)管能力，一方面需要各志愿團體堅持自我教育和培訓，把組織塑造為學習型組織，提高自我服務的水平。另一方面，大多數(shù)志愿者畢竟是非專業(yè)人士，相對缺乏食品安全技能方面的知識，政府相關部門應該對廣大志愿者進行必要的技能培訓，使其具備一定的食品監(jiān)管技能，這些技能培訓應該定期舉辦，形成政府和社會力量的良性互動。同時，工商、質檢、衛(wèi)生防疫等相關技術部門，應該為食品安全監(jiān)管的志愿團體或個人提供相應的食品檢測服務，在專業(yè)技術方面給以大力支持，使志愿團體的監(jiān)管能力得到進一步提高。（3）以政府為主體，構建多元化合作治理模式。在食品安全監(jiān)管過程中，政府部門應發(fā)揮主導作用。食品安全的公共性，使其具備公共物品的非排他性、非競爭性等主要特征，公共物品和服務的主要提供者，首先應該由政府來承擔，為此，政府應該改革食品監(jiān)管體制，進一步完善現(xiàn)行食品安全法律法規(guī)，提高相關部門、工作人員的素質和能力，使得食品安全得到政府監(jiān)管這一最有力的保障。

注釋：

①周慶行著：《公共行政導論》，重慶大學出版社，2004年版，第5頁。

②高鵬程：《公共性：概念、模式與特征》，《中國行政管理》，2009年第3期。

③④⑤⑥俞可平：《治理與善治》，社會科學文獻出版社，2000 年版，第 4、8、9-10、8 頁。

⑦（美）杰佛瑞·布倫南、詹姆斯M·布坎南著：《憲政經(jīng)濟學》，中國社會科學出版社，2004年版，第56頁。

⑧（美）繆勒著：《公共選擇理論》，中國社會科學出版社，1999年版，第300頁。

⑨吳雅媛、吳采平：《武漢：用好食品安全監(jiān)管的“四大法寶 》.http：//www.ccn.com.cn/news/yaowen/2010/1129/335272.html，2010-11-29.

責任編輯：許如江

D63-3

A

1671-2994（2012）04-0130-03

2012-06-13

趙聲馗（1976- ），男，云南昭通人，昭通學院政史系副教授、碩士。研究方向：公共管理。

陳 玥（1972- ），女，云南昭通人，昭通學院政史系副教授。研究方向：社會學、倫理學。

*本文系云南省昭通市社會科學聯(lián)合會2011年度重點課題《昭通食品安全調查研究》（編號：201102）的階段性成果。