創新改革 完善地方財政

地方財政是各級地方政府財政的總稱，更是地方政府為實現職能的需要，參與社會產品和國民收入分配所形成的分配關系的重要組成部分。地方財政既是地方政府經濟活動的重要方面，也是地方政府履行政府職能、完成地方社會事務管理、提供社會公共服務的重要條件。地方財政職能的發揮應以預算為基礎，因此可以說，地方財政預算的質量決定了地方政府經濟職能發揮的質量。在地方財政的組成中，稅收占絕大部分的比例，因此良好的地方稅制對于地方財政的質量也具有重要影響。本文從地方財政預算管理改革及地方稅制的完善兩個角度探討如何完善我國的地方財政。

一、強化地方財政預算的重要性

所謂財政是指政府為了維持其存在、實現其職能而借助于公共權力進行的理財活動，它不僅屬于經濟范疇，也屬于政治范疇。關于當代財政與國家（政府）之間的緊密聯系，西方著名經濟學家熊彼特教授認為可以把現代國家財政直接稱為“稅務國家”。熊彼特還認為，預算體制同現代國家制度具有十分緊密的聯系，政府預算推動了國家的產生和發展，使得支撐國家運轉的官僚制得以建立，并將管轄權逐漸擴大，滲透到市場經濟活動中。因此可以說，高質量的政府預算對于國家的經濟推動作用和社會經濟活動的調節作用具有廣泛而深遠的影響。

因此，強化地方財政，規范地方財政預算體制，加強地方財政預算管理改革就成為了目前中國地方財政工作的重要議題。就目前而言，重點需要做好地方財政預算管理改革和完善地方稅制兩方面的工作。

二、我國地方財政預算管理改革

健全地方預算管理，對于規范地方財政管理，提高財政資金的使用效益，規范地方政府行為，從源頭上、制度上預防和治理腐敗具有重要意義。中國現行地方預算管理仍存在不少問題，對這些問題的合理解決，不僅有利于我國地方財政預算的規范化和合理化，而且也對我國財政稅收“取之于民，用之于民”起著重要的作用。

（一）我國地方預算管理存在問題。現階段我國地方政府預算管理主要存在以下幾個方面的問題，首先是監督弱化問題。我國地方財政預算制度處于深度變革期，同時也處在問題多發期。就監督而言，地方人大對于預算的監督約束力僅停留在紙上，沒有真正地發揮應有的作用。近年來，地方政府進行電子政務建設，一定程度上做到了公開和透明，是政治民主化的體現。然而從根本上講，地方人大的權力并沒有真正落到實處，人大對地方財政預算的約束力并沒有得到增強。其次是預算收入超收問題。預算收入決定了預算支出。根據馬斯格雷夫的經濟發展階段論，我國地方政府處于發展階段，預算支出需求很大，因此資金的籌集便被提上了議事日程。而預算卻并非越多越好，也并非越少越好。我國的預算收入超收主要是由任務制度導致。地方政府在收入上實行任務制度，各部門被派發任務，甚至地方政府稅務機關等部門的收入與完成任務的數量呈正比。實際上，過分地獲取收入會導致百姓生活水平受到負面影響，應該對不合理征收稅費的現象予以批評和制止。第三是先期執行問題。中國地方政府預算采用歷年制，即從每年1月1日到12月31日，而中國地方人大召開一般是在第一季度，有的遲于第一季度召開，這意味著在一個財政年度開始的最初幾個月里，地方政府執行的是沒有經過法定程序批準的預算草案，預算應具有的法律約束力和強制力受到很大影響。

（二）解決問題的方法。針對以上問題，筆者提出以下幾個方面解決問題的方法：首先，要確立地方人大主導地位，加強預算監督，增加透明度。代議機關控制財政是現代公共財政的必然要求，是一切權力屬于人民的本質體現。預算需經人大逐項審核批準才能執行，經人大批準的預算必須具有剛性約束力，不得隨意改變收支計劃。沒有列入收入的，不得征收；沒有列入支出的，不得支出；規定了支出標準的，不得超標；尤其是嚴格確定單位人員編制，實行定員定額管理。在執行中因特殊情況需要調整預算的，應編制預算調整方案，并提請本級人大常務委員會審查和批準，未經批準，任何部門和單位不得擅自調整預算。地方預算從編制、執行到決算必須公開，這是預算監督的前提和基礎。預算管理的公開使地方政府處于輿論的廣泛監督之下，促使地方政府強化財政管理，真正使財政資金取之于民，用之于民。其次，要完善預算管理編制，培養預算會計人才。關于預算管理編制工作的完善，主要從三個方面進行：一是適當增加預算編制時間，使預算編制部門有比較充足的時間對上年預算執行結果進行分析和評估，以及對下一年度預算收支規模和增長速度進行科學測算；二是實施綜合財政預算管理，將各部門和各單位的一切財政性收支統一編制、統一管理、統籌安排；三是調整預算時間。第三，降低高校畢業生入職門檻，吸納專業人才。以往地方政府對高校畢業生從事政府預算會計的門檻過高，幾乎不吸納高校畢業人才，使得最先進的會計人才無法為政府提供服務。吸納高校人才可以提高政府的預算質量，提高預算效率，保證政府預算的科學化和合理化，使財政預算的前瞻性更強。第四，要加強政府與會計師事務所的合作。政府同企業的合作已經在多領域內開展，作為會計師事務所這樣的專業的會計機構，無論是從專業性還是客觀性上都能夠做到最好。第五，進行高水平會計人才招聘。地方政府可以通過聘任制度，對高水平會計人才進行招聘，用來提高政府會計水平，完善地方政府財政預算工作。

三、我國地方稅制存在的問題及完善的途徑

我國現階段實行的稅制是分稅制，它對地方政府組織財政收入有積極的促進作用。但中國實行分稅制的時間不長，在分稅體制下的地方稅制還有待完善。目前我國地方稅種普遍偏小，地方稅種大多與第三產業發展緊密相關，與第一、第二產業發展關系緊密的消費稅和增值稅只有25%歸地方，導致地方政府在制定發展規劃和扶持重點項目時，傾向于過分培植與自身收入相關的稅源。地方經濟結構容易產生趨同和失衡現象。完善地方稅制的根本目的，是通過增強地方政府的財力來提高地方政府的活動能力，為此，必須為地方政府培植一個相對穩定的稅源環境。具體地講，可以從以下方面入手：

（一）賦予地方政府地方稅收一定的立法權。在各項法律、法規逐步建立和完善的條件下，將中國地方稅收立法權下放到省一級，不會導致稅收秩序的混亂。可以考慮將影響范疇只限于地方本級管轄區域內的地方稅稅種的立法權歸地方，中央可授權地方決定對具有區域性特點的稅源開征新的地方稅種。

（二）發展稅基共享式地方稅種。國際經驗表明，中央政府獨享全國性稅基而把地方政府排除在外的方式未必可取。就中國實際情況而言，增值稅、營業稅、企業所得稅這樣的與經濟發展息息相關的大稅種，不論是完全劃歸中央還是完全劃歸地方都不太合適。可以考慮將這些稅種演變為稅基共享的方式，中央和地方政府各自以不同的稅率對其進行征稅，這不僅能規范和穩定政府間財政關系，還能端正地方政府培植稅源的態度，增強其責任心。

（三）逐步健全財產稅。財產稅主要指房地產稅，是市場經濟國家較通行的地方稅種，其稅基十分穩固，且符合受益原則和納稅能力原則，常作為減少財富不平等和收入不平等的一種手段。由于財產稅課征對象的復雜性，特別適宜由地方政府征管，有可能成為地方政府穩定的大宗財源。

（四）完善地方稅輔助稅種。目前正在進行的稅費改革，給地方稅改革提供了一個良好時機。國家已作出決定，將一部分體現政府職能、具有稅收特征的收費改為相應的稅收，納入政府稅收體系。其中有相當一部分由于符合受益原則，且具有地域特征，適合作為地方稅稅種。應以此為契機，適度擴大地方稅稅基，完善地方稅輔助稅種。

四、結束語

地方財政預算管理的質量決定了當地經濟生活秩序的好壞，應摒棄以往的弊端，加強監督機制建設，完善預算管理編制工作和提高政府內部的會計水平，加強政府與高校、企業的合作，在專業性上強化預算的科學性。同時，應對中央與地方稅制的問題加以解決，賦予地方政府地方稅收一定的立法權，發展稅基共享式地方稅種，逐步健全財產稅，完善地方稅輔助稅種。只有踏踏實實地做好以上工作，才能使得地方政府財政預算的管理和地方稅制問題得到更好的解決。