環境影響評價中存在的問題及改進建議

劉云偉

（云南省楚雄州環境科學研究所，云南 楚雄675000）

1 引言

我國的環境影響評價（以下簡稱環評）起始于20世紀80年代初期，于80年代中后期全面展開。雖然目前相繼出臺了多部法律、法規和技術規范（導則），但尚不完善，環評似乎偏離了正常軌道，筆者從事環評工作多年，從實踐經驗出發，在此發表一些也許是粗淺的，不成熟的看法，希望起到拋磚引玉的作用，引起環評從業人員思考和探討，完善和改進環評法律和技術規范體系，促進環評事業健康發展。

2 環境影響評價中存在的問題

2.1 環評的介入時間問題

依據國家相關法律、法規，建設項目在建設前需要辦理各種手續，編制多種技術報告（比如可研、環評、安評、水保等），環評是其中之一。介入時間是指環評處于什么位置，環評什么時候開展，通俗的說，就是環評是第幾道“門檻”。法律法規有明確規定，《建設項目環境保護管理條例》第9條“建設單位應在建設項目可行性研究階段報批建設項目環境影響報告書，環境影響報告表或環境影響登記表”?！翱尚行匝芯侩A段報批”中“報批”是指環評文件（報告書、表，下同）已編制完成并交環保行政主管部門審批，對該條文的通俗理解就是環評在前，可研在后，前面所說“介入時間”應該很明確。但《環境影響評價技術導則 總綱》（HJ／T2.1-93）6.2.1.2將“建設項目可行性研究報告”列為環評報告編制依據之一，也就是說，“可研”在前，“環評”在后。同時《中華人民共和國環境影響評估法》第十七條“涉及水土保持的建設項目，還必須有經水行政主管部門審查同意的水土保持方案”，從水保部門獲悉“水土保持方案”一般在初設階段進行，就此說來，環保在水保之后，當然也在可研、初設之后，從而出現前后矛盾的問題。

環評從業者都知道，環評導則對環評文件的要求非常具體、全面、深入、細致，所以環評介入時間決定了環評文件的深度和廣度，決定環評文件評審和審批的尺度把握和依據，如果環評在前，在其它報告尚未形成的情況下，環評文件就不可能達到技術規范（導則）要求的內容和深度，如果環評在后，在已形成的各種報告的基礎上，當然也就能將滿足環評技術規范（導則）的要求，這是一個悖論。從環評本身的性質和功能看，筆者認為“環評”應該是第一道“門檻”或者說應較先介入，環評文件不可能也沒有必要太具體、太全面，提出原則性要求即可，關注結果而不是過程。在沒有更多相關資料的情況下形成的環評文件可能顯得較為簡單和粗淺，但其獨立性、前瞻性和指導性會更強，更能體現環評的價值和意義，但這樣一來，又將顛覆現有的技術導則。

2.2 環保行政部門對于環評的不作為問題

最近幾年，環保行政部門對擬編制的環評報告規定由環評單位提出“使用標準確認函”；規定環評表附上執業資格證；要求建設方作出實施環評文件中所提措施的承諾等，但缺乏法律依據。此外就是審批環評文件時進行專家評審，局面十分混亂，專家、行政領導動輒數十人，大多對項目本身及環評工作并不熟悉，評審意見大多無價值，也不具操作性。建議以法律的形式作出明確規定，比如，專家3～5人即可，身份應該是環保從業資深人員或環評上崗證、執業資格證獲得者。審批環環保行政部門對項目性質、建于何處心中無數，而交由環評單位把關，而環評單位報告的結論大都可行，但在審批過程中卻會出現許多爭議，甚至否決掉項目，導致建設業主的資金浪費，如果其它各種手續跟進，會造成更大的浪費。在此建議環保行政主管部門應事先對項目進行初步研究并現場踏勘，形成選址的取舍、環評文件編制及使用標準的書面意見，供建設方及環評單位參照執行。《建設項目環境保護管理程序》已有類似規定，但不完善，不充分，沒有強制性。當然，各地環保行政部門可能有不同的管理方式和手段，存在的問題不盡相同，但環保行政部門不作為和亂作為的情形是存在的。

2.3 環評文件中“水土保持”問題

如前所述，《中華人民共和國環境影響評價法》第十七條規定：涉及水土保持的建設項目，還必須有經水行政主管部門審查同意的水土保持方案。其中“有”字可以有三種解讀，包括“水保方案”的主要內容納入環評文件中；將水行政主管部門審查同意的“水保方案”與環評文件一并報環保行政主管部門；將“水保方案”的行政許可作為環評文件附件。如此語焉不祥，讓環評文件編制和審批如何把握。

2.4 環評導則及報告（表）格式問題

中華人民共和國環境保護令第2號《建設項目環境影響評價分類管理名錄，2008年10月1日起施行》將建設項目分為23大類，部分類別相應出臺評價導則或規范以及報告格式，許多行業尚無導則和格式，比如目前較熱門的房地產。是否每一類別都應有一一對應的導則、規范以及格式，還是出臺一個籠統的，原則性的規范和格式，然后由環評文件編制單位根據項目特點確定內容自由發揮。建議有關部門研究后迅速確定，便于環評工作開展。

2.5 《建設項目環境影響報告表》存在的問題

1999年8月3日，國家環境保護總局環發（1999）178號文，對于沒有相對應的導則（規范）和格式的項目類別，不得不使用此表。筆者認為該表設計存在不合理的地方，如建設項目基本情況表，就目前項目管理而言，立項審批已不存在，已改為投資備案，應修改。綠化面積、環保投資占總投資比例，環保法律、法規無硬性規定。工程內容及規模應適當界定。項目主要污染物產生及預計排放情況表：排放情況是指建設方擬采取的處理措施處理后的排放還是環評報告要求的處理措施處理后的排放？應該明確，否則無法進行后續的環境影響分析。建設項目擬采取的防治措施及預期治理效果表：從字面上看，似乎說明了前表的排放情況是指建設方擬采取的措施，與環評報告要求的措施無關，預期治理效果達不到環保要求呢？那就應該再增加一個表，提出滿足環保要求的改進和增加的措施，由此，污染物排放情況又將發生變化，環境影響又隨之改變，因此建議將排放情況表和治理效果表合二為一，緊接著增加一個環評報告提出的滿足環保要求的改進建議和對策措施表，在此之后進行環境影響分析。

3 環評文件內容設置的合理性分析

目前環評文件存在內容越來越多，文本越來越厚的傾向，主題模糊、冗長繁雜、面面俱到卻大而無當。為使環評文件更趨合理，筆者建議如下。

（1）《中華人民共和國環境保護法》第二條明確規定環境是指自然因素的總體，并不包括社會環境，因此，“導則”中對社會環境現狀調查及社會環境影響的內容有悖于“環境保護法”，應剔除，環境文件也應剔除相關章節。

（2）“環境經濟損益分析”目前沒有切實可行的技術方法，該篇章經常文不對題，胡亂拼湊，沒多少價值，也應剔除。

（3）環評文件中環保措施的經濟技術論證以及環保措施的提出，應由環保工程設計部門進行，環評人員沒有能力、資質、義務、責任論證和提出具體的環保措施，沒必要替別的部門承擔責任和風險，環保措施只須提出原則性要求即可。

（4）附件過多過濫，有的報告表附件篇幅甚至超過正文，應有所限制和界定。

（5）環評文件內容設置應結合環保行政主管部門的管理權限，管理范圍綜合考量，從理論上講，環保與水保、林業、土地、地災、安全等密切相關或有一定關聯，所謂“大環?！保珡哪壳暗膰榭矗h保執法疲軟，權力有限，將與環保有關的但由其它職能部門監管的內容納于環評文件是不明智的，比如，最近幾年，相關規定又強調環評文件要論述項目與規劃的符合性，與產業政策的符合性，規劃有規劃局或建設局，產生政策有發改委，就大多數項目而言，環保文件應當關注真正意義上的、狹義的環保（而不是“大環保”）簡單說就是水、氣、渣、聲的排放和污染問題，這樣才能體現環保的獨立性、權威性。

4 結語

環評的介入時間法律規定相互矛盾；環保行政部門對于環保存在不作為和亂作為現象；相關環評法律和導則對環評文件內容和格式的要求不合理。

［1］中華人民共和國第七屆全國人民代表大會.中華人民共和國環境保護法［R］.北京：中華人民共和國第七屆全國人民代表大會，1989.

［2］第七屆全國人民代表大會常務委員會.中華人民共和國環境影響評價法［R］.北京：第七屆全國人民代表大會常務委員會，2002.

［3］國務院第10次常務會議.建設項目環境保護管理條例［R］.北京：國務院第10次常務會議，1998.

［4］國家環境保護局.環境影響評價技術導則總綱HJ／2.1-93［S］.北京：國家環境保護總局，1993.