新疆失業保險制度研究

哈斯葉提·阿布力孜

（新疆師范大學法經學院 新疆 烏魯木齊 830054）

從國家實施西部大開發戰略以來，新疆的綜合經濟實力不斷增強，自身潛力也不斷釋放，隨著中央進一步加大支持力度，新疆地區的整體經濟將實現跨越式發展，區域經濟發展前景良好，新疆經濟的快速發展可以促進中國的長期可持續發展。隨著我國國有企業改革的不斷深入和社會主義市場經濟體制的逐步建立,下崗、失業人員的基本生活保障問題日益凸顯。因此,當前全面系統地認識失業保險制度建立的必要性,仔細分析當前新疆失業保險制度中存在的現實問題，并提出相應對策,具有重要的意義。

一、失業保險

（一）失業保險與功能

失業保險是民生的重要支柱，是當前以及我區今后經濟發展和社會穩定的核心任務，是構建和諧社會的主要內容。失業保險是指國家通過立法強制實行的，由社會集中建立基金，對因失業而暫時中斷生活來源的勞動者提供物質幫助的制度。它是社會保障體系的重要組成部分，是社會保險的主要項目之一。失業保險制度有兩大功能：一是對失業人員進行救濟，保障其基本生活，維護社會穩定；二是促進失業者盡快再就業，從而抑制失業。生活保障功能是失業保險制度設立的最初目的，反失業功能的強化則是全球失業保險制度的發展趨勢。失業保險是促進就業的必要措施。失業保險要給失業者提供基本的生活保障,還要為失業者提供培訓,為他們的再就業創造條件。不管是給失業者提供基本生活保障,還是為失業者提供培訓都能促進失業者實現再就業。有了失業者的基本生活保障,才有可能去學習新的勞動技術技能,去重新尋找新工作。因為失業保險與社會經濟發展的關系非常緊密,所以失業保險的實施主體和最后責任者應該是政府。政府在失業保險制度的建設中應該起重要的作用。失業保險有普遍性，強制性，互濟性等特點。1986年我區失業保險開始啟動實施。到2008年4月底，我區失業保險實際參保人數已達155.5萬人。新疆維吾爾自治區各地開始執行上調后的最低工資標準，同時，享受失業保險金人員的待遇也將有所提高，烏魯木齊最多上漲了87.5元。新疆失業保險金的發放按不同期限，領取的標準也有所不同，失業保險金期限第1個月至第12個月，每人每月按當地最低工資標準的70%領取；第13個月至第24個月，每人每月按當地最低工資標準的65%領取。得益于新疆近日調整了最低工資標準，失業保險金標準也進行調整。

（二）新疆存在失業的原因

隨著經濟體制改革的不斷完善，由傳統的計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制過渡，失業問題變成人們普遍關注的一個非常重要的社會經濟問題，這些失業問題的存在除了市場經濟的一般作用以外，還有我區具體情況等特殊原因的影響。新疆是我國不可分割的一部分，經濟發展較慢，人口多，人口基數很大，勞動力資源豐富，勞動力的供給超過了勞動力需求，這樣供過于求的情況形成了總量上的失業。勞動者的科學文化素質較低，這種勞動力供給結構與需求結構的不協調造成一種結構性失業，有一部分勞動者為了尋求更為滿意的，報酬更高的職業，主動放棄目前從事的工作，在未找到新工作之前，便處于一種失業狀態。季節性失業，由于某些行業生產條件或產品受氣候條件、社會風俗或購買習慣的影響，使生產對勞動力的需求出現季節性變化而導致的失業；技術性失業，由于使用新機器設備和材料，采用新的生產工藝和新的生產管理方式，出現社會局部勞動力過剩而導致的失業。另一方面新疆地區的大部分勞動者由于南疆和北疆的經濟發展有相當大的區別，他們不愿意去較為落后的南疆部分，部分大學生畢業以后回到自己家鄉的愿望較強，這些也是存在失業的原因。

二、失業保險制度存在的問題

（一）失業保險的覆蓋面過窄

我區的失業保險只是保失業者中的一部分人，即城鎮失業保險，其適用范圍主要是城鎮勞動者，并沒擴大到鄉鎮企業職工和城市農民工，然而隨著市場經濟的發展，這部分所占比例也會越來越大。而且現行失業保險制度的覆蓋范圍并不包括政府公務員和城鎮隱性失業者，可見這種情況不利于實現新疆地區進一步完善失業保險制度以及保障人民基本生活的目標。1999年1月22日,國務院發布的《失業保險條例》規定,失業保險的覆蓋范圍為城鎮企業的職工。失業保險基金來源于城鎮企事業單位及其職工繳納的失業保險費、企業保險基金的利息、財政補貼以及依法納入失業保險基金的其它資金。近幾年失業保險參保人數的增加，是由于國有企業的實際參保率逐漸提高，但隨著就業結構的日益多元化，國有企業吸納就業人員比例下降，非國有企業就業比重提升，因此，提高這類企業的實際參保率，是失業保險制度面臨的重要問題。

（二）失業保險資金不足

我國失業保險金的供應是很緊張的，目前在有的地方事業單位、三資企業和私營企業只有很少一部分進入失業保險的覆蓋范圍,而且已進入失業保險的單位,收繳率也只有50%左右。目前失業保險金收繳困難的客觀因素除了一些無法控制的國有企業不景氣、地方財政狀況不好、個人經濟實力有限等等之外,主要的原因是在失業保險制度設計時沒有充分認識和重視失業保險的特點,沒有針對失業保險的特點來進行制度的設計。失業保險費是失業保險基金的主要來源。因此，城鎮企事業單位及其職工應當按照規定，及時、足額繳納失業保險費，以保證基金的支付能力，切實保障失業人員基本生活和促進再就業所需資金支出。《失業保險條例》規定:失業保險金按照“低于當地最低工資標準，高于城市居民最低生活標準的水平，由省、自治區、直轄市人民政府確定”。這個標準理論上應能保障失業者失業期間的基本生活并促進其再就業，但實際上各地規定的最低工資標準都比較低，定位于維持勞動者最低生活水平，失業保險金低于這個標準就難以滿足基本生活需要，也就失去了社會保障的意義。

（三）失業保險管理體制不合理，資金籌集籌措渠道單一

在失業保險的管理體制方面應按照政事分開、分工協作、收支兩條線的原則來進行制度創新。財政部門負責失業保險資金的管理、監督和平衡。勞動部門負責政策的制定和具體行政事務的實施。尤其是為了加強失業保險征繳的力度,有必要開征失業保險稅,失業保險稅的納稅范圍應包括所有不同所有制類型的企業、事業單位及其勞動者,還有個體工商戶。稅務部門負責依法征收,財政部門負責劃轉和監督,勞動部門負責支付。我區失業保險資金的籌措渠道主要是國家財政和企業，是失業保險資金籌措渠道中的絕大部分，各地在實際執行過程中也有部分從勞動者方面籌集。這種主要由國家和企業承擔的資金負擔，勞動者個人不繳納或繳納少量的失業保險費的方式，其結果會使得企業和國家不堪重負，造成失業保險的發展緩慢。保險金籌集困難也會影響到失業保險體系的正常運作。現實中，失業保險金存在著嚴重的欠費問題，尤其是一些國有企業欠費嚴重。

三、完善我區失業保險制度的對策建議

（一）不斷擴大失業保險覆蓋面

能夠大面積覆蓋工薪勞動者的失業保險制度是充分發揮失業保險作用的前提和基本條件。顯然，我區的失業保險覆蓋面偏低。當前需要加大擴大失業保險覆蓋面的力度。將農民工納入失業保險范圍。農民工是產業工人的主體。盡管目前的制度規定已經將農民合同制工人納入了覆蓋范圍，但實際參保的人數相對較少。因此，應加大落實工作力度，盡快將尚未參保的農民合同制工人納入失業保險覆蓋范圍。把鄉鎮企業從業人員納入覆蓋范圍。目前，大多數鄉鎮企業已經發展成為我國第二、三產業的重要組成部分，其從業人員同樣是我國產業工人的一部分。因此，應突破二元經濟結構束縛，統籌城鄉失業保險管理，把鄉鎮企業從業人員納入失業保險的覆蓋范圍。這樣，能夠有效擴大失業保險覆蓋面，也利于推進我國的工業化、城鎮化進程。把完成職業培訓或學業、服完義務兵役的青年求職者納入覆蓋范圍。當前，大學畢業生等青年群體是我國促進就業的重點。

（二）增加失業保險資金及擴大資金來源

要強化基金征繳手段，確保基金征繳到位。基金征繳是失業保險工作的基礎，基金征繳能否到位，不僅關系到當前失業、下崗職工基本生活能否得到保障，而且關系到下崗職工能否順利地從企業走向勞動力市場。《社會保險費征繳暫行條例》的頒布，為基金征繳工作提供了強有力的法律保證，因此，勞動保障部門和社保經辦機構應嚴格按照條例規定，與有關部門依法督促用人單位參加失業保險，保證失業保險基金的足額、及時收繳。加大擴面征繳工作力度。在進一步鞏固擴面征繳工作成果的基礎上，重點做好農民工、非公單位及其職工的參保繳費工作。加快推動提高失業保險基金統籌層次。總結各地推進失業保險基金市級統籌工作情況，進一步規范管理，積極創造條件，推動基金省級統籌。進一步完善失業保險省級調劑金制度。加大省級調劑力度，解決區域內基金收支和結余不平衡問題，充分發揮失業保險基金的效益。

（三）不斷改善失業保險的管理體制、建立多渠道的籌資方式

提高失業保險基金的統籌層次,由現有的縣（市）一級逐步擴大到省（市）一級失業保險統一管理體制。其次,失業保險基金收繳、支付及營運要規范化、制度化。要做到公開、透明、安全。再次,要搞好失業保險基金投資運作水平,進行專業化運營,使其保值、增值。最后應建立一個功能齊全，覆蓋面廣，規范透明的失業保險信息網絡,將失業保險基金的管理納入規范化、制度化、法制化的軌道。進一步加強失業保險基金監管加強失業保險基金預算管理。要提高失業金標準，一方面要考慮國家以及地方財政的保障能力，另一方面還要考慮企業繳費能力。在我國必須按照政府、企業、個人三者共同負擔的原則籌資失業保險金，實行個人繳費體現了權利與義務的對等，可以增強職工個人的保險意識，同時也拓寬了資金來源渠道，有利于增強失業保險基金的承受能力。對失業保險金發放的最低標準不能低于城鎮居民最低生活保障標準，對家庭困難的失業人員，應提高失業保險發放標準，以維護社會穩定。

[1]李全勝，趙剛.當前中國失業保險制度探折.新疆師范大學學報，2004，9.

[2]關于印發《2012年失業保險工作要點》的通知.2012-08-26 17:52.來源：人保部網站.

[3]新疆失業保險金標準上調.2012年07月11日09:01.來源：天山網.作者：史傳芝.

[4]劉燕斌.構建積極的失業保險制度.中國人事報，2010，11.

[5]宋佳佳.失業保險制度的現狀及發展戰略.2011，3.

[6]曹莉.完善新疆失業保險基金管理的對策.