化解村級債務的思考

□西山區農林局 650100 何沿睿

1 西山區村級債務現狀及成因分析

1.1 現狀及特點

據2010年度農經統計報表顯示，至2010年12月末，西山區村組兩級債務賬面余額為11.52億元，主要表現有以下特點：

1）債務逾期嚴重，成為沉重包袱。西山區村級債務大部分是多年積累形成的，很大一部分屬呆賬、死賬。雖然債務問題近年來受到各級政府的高度重視，中央有關部門提出了化解債務的一系列要求和舉措，但收效并不大。新賬舊債，日積月累，數額越積越大，債務越壘越高，已形成了鄉村的一個沉重包袱。

2）債務負擔沉重。如果將我區2010年末11.52億元的村組兩級債務平均分配到鄉鎮、村、組及個人，平均每個鄉鎮負擔1.28億元，每個居委會負擔2 021萬元，每個居民小組負擔291萬元，每位農村居民負擔8 336元。由此可見，我區村組債務負擔的沉重。

3）負債面廣，結構復雜。債權人涉及個人、上下級單位、企業、各金融部門等，涵蓋許多方面；債務類別包括公用支出、吃喝招待、干部工資、農民工錢、基礎設施建設、各種達標及其他公益事業等，花樣繁多，結構十分復雜。

4）區域差異明顯。負債程度壩區高于山區。從我區2010年末數據分析可知，在全區11.63億元的村組債務中，福海、前衛、馬街、海口四個辦事處就有9.73億元，占84.5%。壩區在城區配套建設開發方面較為活躍，投資多負債也多。山區負債多是由于多年來國家在山區基礎設施建設方面給予了大量投入，而鄉村所需配套資金無法解決所造成。相比之下山區的債務相對少些。

1.2 成因分析

1）原有的財務管理體制及干部的短期執政意識造成的不良債務。我區自1987年成立村級農經服務站以來，一直推行“組有經濟、村委會集中管理”的農村財務管理方式，即：各個村民小組都有獨立的經濟往來，其財務賬目統一由村級農經站代為管理的方式，區、鄉兩級農經站僅對其進行指導和監督。這種管理方式，曾在20世紀90年代后的一段時期對我區農村經濟的健康發展起到了積極的推動作用。但是，隨著1999年村級體制的改革，村級組織實行“村民自治、自我管理、民主監督”的管理方式，村級組織的職責和權限發生了根本性的轉變，這種財務管理方式漸漸顯現出種種弊端，其中最為嚴重的，就是村干部隨意拉用或借貸農經站（村民小組）的資金，為照顧親戚朋友，在程序不規范、手續不全的情況下，一是隨意將集體資金借給個人或企業，造成大量無法收回的呆賬死賬，二是對其他企業的盲目投資，由于企業經營管理不善而虧損、破產或倒閉，無法找到債務人而形成的死賬。待到集體需要大項開支而資金不足時，只好向銀行或其他部門舉債，加之村組干部三年一換屆，更換比較頻繁，在這種“動”的意識支配下，有錢敢花，無錢敢借，三年后一走了之，現任干部不管前任遺留下來的債務，即所謂的“新官不理舊賬”。導致債務無力償還，這樣，債務一屆累一屆，年年積累，導致惡性循環。

2）農村集體經濟薄弱是導致村級債務“債臺高筑”的主要原因。鄉村集體企業少，缺少經濟支撐，以前其經濟來源主要靠“三提五統”，加之一些名不正言不順的攤派，甚至靠出賣土地、樹木等集體資產度日。在集體經濟薄弱的情況下，財政入不敷出，所欠債務無力償還，隨時間的推移，自然是“債臺”節節攀高。現在“三提五統”取消了，攤派沒有了，集體資產也賣光了，可以說是斷了村組集體的財路。這就使村組償還債務的希望更加渺茫。

3）歷史性拖欠也是導致村組債務居高不下的一個重要原因。從第一點成因分析可看出，由于“新官不理舊賬”，現任村組干部不熱心前幾任遺留債權的催收，所以清收力度小，措施不力，導致大量的集體債權收不回來，而辦事時資金不足卻只好舉債，從而形成了大量的債務。由于歷史債務長期不還，形成了大量的利息支出，貸款利息使債務越滾越多。而貸款在鄉村債務中占大頭，因長期無力歸還，形成了大額的利息額，“利”越滾越多，債越積越大。

4）興辦公益事業增大債務額度。農民增收離不開農村公益事業建設。公益事業建設涉及村村通、道路硬化、學校建設、農電改造、廣播電視、醫療衛生等眾多內容。多數項目建設均是采用國家出一點、地方拿一點、個人集一點的“三點”政策。而在多數情況下，當國家出一點之后，所剩余的地方、個人“兩點”的配套資金無法配套。在這種情況下，一是有多少錢辦多少事；二是對那些要求高的項目則只有靠舉債解決了。

2 化解債務的途徑

1）逐級清理，摸清底數。村級債務涉及面廣，政策性強，數額巨大，情況復雜，是一項綜合性的社會工程。清理工作量大，任務艱巨，責任重大，要充分認識到清理村組兩級債務工作的重要性和緊迫性，要把清理村級債務作為深化農村稅費改革的一項重要配套措施來抓。必須由政府統一組織領導，成立專門的領導機構，協調各級各方面的關系，制定嚴格的清理政策和細致的清理方案，做到清理工作積極、穩妥、扎實、有效。清理時要逐級、逐筆登記，摸清底數，分門別類，系統匯總，為有效化解村級債務提供真實的數字基礎。

2）強化管理，完善制度，鎖定債務。杜絕新債發生是確保村級債務得到有效化解的一個重要關口。一邊化解舊債務，一邊又有新債務發生，化解村級債務也就無從談起。要建立健全規范農村集體經濟組織舉債的各項規章制度，特別是要建立健全責任追究制度。對新事業的發展和新項目建設，要建立健全民主決策、民主管理機制，通過加強群眾監督來健全財務管理，發揮村民理財小組的作用；實行居委會主任、居民小組長負責制，責任到人并進行落實，嚴肅化債紀律，進一步加大對村級財務預算的控管和公開力度，通過制度約束達到鎖定老債，不發生新債的目的。同時，要嚴禁公益事業超前發展，嚴禁一切達標升級活動，嚴禁一切對村、組的攤派行為，在化解舊債務的同時，堅決制止新的不良債務的發生。

3）清收債權以化債。2010年末，我區村組債權賬面余額近3億元，這部分債權中的很大一部分由于期限較長已很難收回，但同樣也還有相當一部分是應該能收回而沒有收回的。應建立健全債權清收制度，加大債權清欠力度。對有關單位和個人拖欠集體的款項，要根據不同對象和性質，分別采取經濟、行政或法律手段等多種辦法進行清收。一是對農戶的借款和集資等欠款，要根據實際情況和承受能力，經村民代表民主評議，扣除不合理的部分，促其主動償還。對暫無還款能力的或一次還清有困難的，可由村組與農戶簽訂還款計劃，分期償還。對確實無能力償還的農戶，可經過民主程序進行核消。二是對國家干部、村組干部、企事業單位職工及其家屬的欠款，要限期清收。對有還款能力而拒不還款的單位和國家干部職工，可申請法院依法清收。對單位和個人長期占用集體資金和資產謀取私利的，要依法嚴肅查處。對單位、企業、個人形成的債權資金要組織力量，落實責任，限期收回；對涉及有糾紛的債權資金要以法律手段予以清收。通過債權資金的清收來抵消部分債務。

4）削減高息化債。為解決過去因借貸完成發工資、保運轉和興辦企業等借欠的高息借款，要在清理核實的基礎上由當地政府出面協調，經雙方協商，可從借款之日起，按照金融部門規定的同期同檔利率，由鄉鎮農經部門確認后統一換據，過去已付息的高出部分，可以用于抵沖本金。村組要根據各自償還能力，制定可行的化解債務的辦法，同時，各村組今后應嚴禁高息借貸。

5）壓縮開支，節支償債。樹立勤奮創業意識和勤政廉潔意識，杜絕奢侈浪費，對人員、車輛、會議、電話等實行定額管理，對無明文規定及超公費配置范圍購買的小汽車、移動電話要作價變賣。下鄉招待應降低就餐標準，有食堂的就不應到營業性餐廳就餐。實行村組干部交叉兼職，減少村組干部數量，從嚴控制村組干部補貼標準。切實降低開支，以減少村組債務。

6）大力發展集體經濟，增強經濟實力。發展壯大集體經濟是償還村級債務和避免今后再發生新債的根本措施和長遠之計。要大力發展特色農業，合理調整產業結構，保證農業增產增收；要盤活現有的集體資產，不斷發展集體經濟，增加集體積累。

7）建立健全各項規章制度，防止新的不良債務的發生。完善農村集體資產管理、財務公開、借(貸)款管理制度和干部任期和離任審計等項制度。村組興辦公益事業，必須遵循量入為出的原則，堅持有多少錢辦多少事。對于村集體經濟組織興辦集體生產公益事業，要按照“一事一議”籌資籌勞審議程序進行民主議定，民主決策。如確需借(貸)款的，也必須按規定程序，嚴格按程序辦事，防止村組干部的盲目舉債而形成新的債務。建立健全并嚴格執行干部任期和離任審計制度，對村組干部整個任期內的經濟責任、債務、債權等情況進行審計，對造成不良債務數額巨大的干部，要追究其領導責任。