建立南寧市農村公共衛生應急體系的對策探析

●吳歡歡

作者：吳歡歡，中共南寧市委黨校管理教研室教師，郵編：530007

近年來農村突發公共衛生事件明顯增多,面臨巨大的考驗。在市場經濟條件下，許多地方企業逐步向農村延伸，這些小企業小作坊安全意識薄弱，不重視環境保護,導致部分農村環境污染嚴重，這也加大了農村公共衛生突發事件發生的可能性。同時，隨著農村勞動力向城市轉移，形成了大量的農村流動人口，人口的流動務必會帶來疾病的傳播。村民缺乏基本的健康常識和保健知識，并且村莊坐落分散、交通不便、信息閉塞，一旦發生突發公共衛生事件，往往引起大面積的傳染和不必要的恐慌，甚至引起公共安全事件，從而放大對社會的沖擊。例如，2005年7月，四川174人感染豬鏈球菌,34人死亡，引起全國百姓恐慌，導致大量豬肉囤積；2006年8月,毒蚊奇襲山西運城，5天內導致65人感染，19人死亡，引發了當地的乙腦疫情；同樣是在2006年8月，甘肅省隴南市徽縣水陽鄉368人查出血鉛超標，其中14歲以下的兒童149人，徽縣有色金屬冶煉有限責任公司則是此次事件的“元兇”；2010年4月，廣西全州縣手足口病疫情暴發，陸續有14名嬰幼兒因感染性疾病死亡，這14名病死嬰幼兒全部來自鄉村，死亡前全部接受過鄉村衛生所的治療，他們在緊急送到縣級醫院搶救2到16小時內死亡。這些事件經媒體報道后受到全社會的廣泛關注。

雖然當前許多省市已經把公共衛生應急管理體系的建設列入政府工作議程，但該體系主要以城市應急反應主體為研究目標，對農村突發公共衛生事件的關注則較少。而且，在面對突發公共衛生問題時，農村地區缺乏有效的應對措施，為進一步演變成社會穩定隱患埋下伏筆。因此，如何建立有效的農村應急管理機制、提高政府及社會的危機處置能力，成為我國面臨的重要任務。本文將通過對南寧市農村衛生工作現狀和公共衛生服務體系建設情況進行調研和分析，總結經驗，發現不足，深入思考當前南寧市農村公共衛生應急工作所面臨的困境，為構建科學可行的農村公共衛生應急體系提供可靠依據。

一、南寧市農村衛生工作的現狀

農村衛生是衛生事業發展的三大戰略重點之一。南寧市農村衛生工作是以縣醫院、婦幼保健院、衛生防疫站（疾病預防控制、衛生監督機構）為依托，以鄉（鎮）衛生院為樞紐，以村衛生所為基礎，逐步形成了農村三級公共衛生服務網絡，承擔著全市168.8萬農村居民身心健康、生命安全的重任。經過多年努力，南寧市公共衛生服務網絡日趨完善，基本實現村村有衛生所，基礎疾病控制、傳染病防治、預防免疫、健康教育等工作取得了顯著成效。

截止2011年底，全市102個鄉鎮，設衛生院123個，床位總數5527張，共有衛生人員6827人；全市1392個行政村，設村衛生室2318個，執業(助理)醫師265人，鄉村醫生3739人。鄉、村兩級衛生服務網絡基本健全。

2010年，南寧市不斷加強新型農村合作醫療制度建設：一是提高籌資標準，由上年每人每年100元提高到150元。其中：中央財政補助60元，自治區財政補助37元，市財政補助10元，縣（區）財政補助13元，參合農民個人繳費30元。二是合理調整補償方案。適當提高封頂線和實際補償比例，基金補償封頂線基本提高到4萬元以上，高于“參合農民住院最高補償達到當年農民人均純收入的6倍以上”的目標。三是選定武鳴縣、橫縣、賓陽縣、隆安縣和邕寧區為門診統籌試點縣（區）。各試點縣（區）制定《門診統籌實施方案》，并啟動門診統籌報銷試點。四是加強信息化建設。從農村衛生經費安排74萬元，為縣、鄉兩級經辦機構各配置一套電腦及票據打印機，為加快新農合信息系統建設充實硬件設施。全市12個縣（區）全部開展新型農村合作醫療（簡稱“新農合”），覆蓋農業人口507.02萬人，有469.36萬農民加入新農合，參合率92.57%，本年度共籌集新農合基金8.72億元（含歷年節余）。至2010年末，全市參合農民累計受益213.86萬人次，支出新農合基金總額5.71億元，其中，住院補償4.96億元，門診補償4474.40萬元，其他補償3021.10萬元，資金使用率80.54%，住院補償比為42.91%，受益率45.56%。資助農村五保戶、殘疾人、低保對象及農村獨生子女戶27.06萬人參加新農合，資助金額811.72萬元。住院統籌基金最高支付限額4萬元以上，達到農民人均純收入6倍以上的醫改目標要求。

為了不斷完善農村公共衛生服務體系建設，確保農村衛生事業健康發展，南寧市主要從以下幾個方面開展工作：

（一）實施衛生健康惠民工程,不斷提高公共衛生服務能力

近年來,南寧市積極加強公共衛生建設,在建立健康檔案、關愛農村婦女和疫情管理等方面,創新舉措，真抓實干，進一步提高了南寧市農村公共衛生服務能力。建立健康檔案方面：至2010年末，各基層醫療衛生機構開展居民健康檔案建檔、健康教育、傳染病報告、老年保健、慢性病管理以及精神病管理等9項基本公共衛生服務項目，為203.55萬城鄉居民建立個人健康檔案，城市居民健康檔案規范化建檔率41.36%，農村居民健康檔案建檔率26.19%。關愛農村婦女方面：2010年，馬山縣成為自治區農村婦女“兩癌”普查試點縣之一，除白山鎮、百龍灘、喬利鄉外，在其他鄉鎮全面鋪開“兩癌”（宮頸癌、乳腺癌）檢查。疫情管理方面:出現重大疫情時，由市衛生局組織醫療衛生機構迅速開展防控工作，對全市疫情防控進行全面督導。加強疫情監測報告，實行疫情日報告制度，并由疾控機構每日對網絡直報系統信息進行審核分析，著重抓好聚集性病例的處置，對出現聚集性病例的區域，采取隔離治療病例、消毒等控制處理措施，有效控制疫情蔓延。加強培訓，提高應對能力，組織專家開展重癥病例的早期識別、流行態勢等方面研究，指導臨床救治及防控工作。2010年，全市突發公共衛生事件網報55起。其中：較大事件1起（死亡2人），一般事件50起（手足口病占20起），未分級事件4起；全年無特別重大、特大事件發生。網絡直報系統傳染病自動預警信號2756條，排除2703條，疑似事件53條，均及時通知相關業務部門處置。

（二）加快鄉鎮衛生院、村衛生室的基礎建設步伐

2006—2010年，中央共安排南寧市鄉鎮衛生院基礎設施建設項目98個，投入達7580萬元，建設面積8.87萬平方米。中央投入2737萬元裝備，包括X光機、骨科牽引床、生化儀、B超、血球細胞儀等鄉鎮衛生院基本醫療設備。2009年以來，中央和自治區共投入2018萬元，平均每個行政村1.45萬元，用于購買村級衛生室設備，其中0.45萬元用于信息系統建設，其他用于購買急救箱、診察床、高壓滅菌鍋等基本設備。從2010年起，開展村衛生室規范化建設，自治區財政投入1.1136億元，對全市1392個行政村建設80—100平方米的標準化村衛生室。全市鄉鎮衛生院、村衛生室的整體面貌煥然一新，為村民創造了良好的就醫環境。鄉村醫療設施的配備、醫療資源的整合，為村民就近、就急看病治療提供了便利，有力保障了廣大農民群眾的身心健康。

（三）加強鄉村醫生隊伍建設

鄉村醫生這一農村最基層醫療服務群體發端于20世紀五六十年代，與農村三級醫療衛生網、合作醫療制度一起被稱為中國農村衛生工作的“三大支柱”。只有不斷地提高鄉村醫生的服務素質，才能筑牢農村衛生服務網的“網底”，從根本上保證農村居民獲得均等化的公共衛生服務和安全、有效、方便、價廉的基本醫療服務。一是提高鄉村醫生待遇，根據自治區財政廳、衛生廳印發的《廣西壯族自治區鄉村醫生待遇補助暫行辦法》，各縣區積極籌措補助資金，對鄉村醫生的補助從原來每人每月30元提升到300元。二是加強農村基層醫療衛生人員培訓，啟動實施高等醫學院校農村訂單定向免費培養項目，2010年為全市20個鄉鎮衛生院各招收1名定向免費全科醫學本科生；開展鄉鎮衛生院全科醫生培養工作，2010年為衛生院培養了157名全科醫生；利用中央專項資金開展農村衛生人員培訓，2006年—2010年，共投入培訓經費348萬元，培訓鄉鎮衛生院院長623人次，衛生院業務骨干1570人次，鄉村醫生8083人次。

二、南寧市農村公共衛生應急體系建設存在問題

為全面了解南寧市農村衛生公共現狀，認真分析其存在的問題，為建立健全農村公共衛生應急體系提供政策依據，筆者對南寧市部分鄉鎮衛生院和村衛生室進行了抽樣調查分析，發現存在問題主要有以下幾點:

1.農村公共衛生管理薄弱。部分鄉鎮衛生院條件差，設施簡陋，防保醫護人員素質低，少數衛生院醫療設備如B超、X光機等未能按時定期檢修，專業醫護人員流失嚴重，人才匱乏。村級衛生室條件更加簡陋，由于缺乏基本醫療設備和職業醫護人員，大多數村級衛生室無法開展醫療救助，只能提供日常保健等醫療服務。在調查中發現，部分鄉鎮衛生院“有整潔的病房，無治病的醫生”，多數村級衛生室只有赤腳醫生和保健藥箱。鄉鎮、村兩級衛生機構“治病救人”功能的萎縮，使得農村三級醫療網絡出現嚴重斷層，呈現出了“線斷網破”的狀況。

2.應急處理機制不健全。南寧市鄉鎮、村兩級公共衛生應急體系尚處于空白階段，疾病預防和控制中心突發事件應急處理預案尚未建立。鄉鎮衛生院和村衛生室缺乏專業的疾病預防控制隊伍和應急救援隊伍，不具備應對重大疫情的能力。縣級衛生機構成為農村地區應對突發公共衛生事件的主要力量。由于縣級衛生機構遠離村莊，并且缺乏受過系統訓練的現場流行病學專業人員，在開展突發公共衛生事件應急救援時，處于被動狀態，難以及時、有效地遏制病情，甚至可能出現因為誤診、誤治等導致突發公共衛生事件的蔓延、擴大的情況。

3.疫情信息網絡不夠完善和暢通。南寧市的疫情報告制度是嚴格且有效的，特別是在傳染病疫情和婦幼保健方面，有著非常成熟的疫情直報體系，各鄉鎮衛生院均配備相應的網絡設備和指定的信息報送人員，然而在重大疫情的報告方面，部分地方政府仍然存在瞞報、漏報、遲報的現象，這嚴重影響了應急決策的效率。由于疫情信息披露制度的不健全，導致民眾無法及時了解疫情情況，不利于權威信息的傳播，容易引發謠言流言，影響公眾情緒。

4.對公共衛生知識和突發事件防控的宣傳教育不到位。由于農村居民長期缺乏公共衛生和個人保健知識，在個人、家庭和環境衛生方面形成一些不良習慣，又容易輕信流言蜚語，因此，一旦發生傳染性的疾病，則容易產生心理恐慌，出現大規模傳播的危險。因此，應針對村民的知識層面，用簡單易懂的方式普及疾病預防、避險自救、防災減災等防護知識，加大宣傳教育的經費投入，為農村公共衛生應急體系的建設奠定良好的群眾基礎。

三、構建南寧市農村公共衛生應急體系的思考

通過對南寧市農村公共衛生工作的回顧可以發現，南寧市在應對農村突發公共衛生事件方面仍存在許多不足之處。根據南寧市實際，結合發達國家的先進經驗，進一步加快南寧市農村公共衛生應急體系的建設。

（一）南寧市農村公共衛生應急體系的構建

1.進一步健全南寧市農村三級公共衛生醫療服務網絡。健全農村三級公共衛生醫療服務網絡是一項系統的工程，各級政府和相關衛生部門應當合理地配置城鄉公共衛生資源，引導資金、設備、人員向農村衛生工作一線流動。一是要明確責任，進一步完善農村三級醫療衛生服務體系建設，著力解決職能不明確、功能不完善等問題，落實財政投入和人員定編等政策，促使縣、鄉、村三級衛生部門各盡其責，形成科學有效的處理農村突發公共衛生事件的基礎；二是要整合醫療資源，加大經費投入，徹底改變鄉鎮衛生院醫療水平較低、基本科室不健全，村衛生室設備簡陋、專業人員缺乏和管理薄弱等問題。

2.制訂應對突發重大公共衛生事件的預案。針對南寧市農村地區的實際情況和可能出現的突發公共衛生事件，按照“防治結合、以防為主，平戰結合、應急為主，條塊結合、以塊為主，群專結合、以專為主”的原則，由地方政府牽頭，衛生、防疫、公安等相關部門聯合，根據嚴重程度、危害程度、涉及范圍和社會反應程度等內容制定控制措施和處置辦法，形成實效性強、操作性強的應對突發公共衛生事件預案。

3.建立應急救治機構和隊伍。首先，要建立健全縣、鄉兩級的突發公共衛生事件應急機構，落實人員編制、經費、辦公設施等問題，加強對疾病控制、環境、公共衛生等方面的監督監管，同時，加強對應急機構人員的培訓，尤其是現場處置能力和疾病預防控制能力的培訓，造就一支專業技術過硬、工作作風扎實的應急專業隊伍，定期組織應急演練，增強應對突發事件的處置能力；其次，要加強部門之間、地區之間的聯防聯控機制，有效銜接各級政府、衛生部門、應急中心的工作，避免因溝通問題而錯過應急最佳時機；最后，要健全農村突發公共衛生事件的信息上報制度，配備獨立的網絡信息系統，對信息的收集、整理、報送、統計和發布工作進行科學管理，對瞞報、漏報、遲報的單位進行問責。

（二）確保南寧市農村公共衛生應急體系建設的政策措施

1.進一步落實責任，強化各級政府預防和處置突發公共衛生事件的職能。各級地方政府要深刻認識到突發公共衛生事件的危害性，“認真貫徹落實《突發事件應對法》、《傳染病防治法》、《食品衛生法》、《突發公共衛生事件應急條例》、《國家突發公共事件總體應急預案》和《國家突發公共衛生事件應急預案》，并據此制定符合地方實際的實施辦法和實施細則，使農村公共衛生應急工作有法可依、有章可循，保證突發公共衛生事件得到及時、快速的處理和控制。”要將鄉鎮衛生院、村衛生所的建設納入南寧市公共衛生體系建設的總體規劃，加強對新型農村合作醫療的管理，加大城鄉統籌工作力度，不斷改善農村居住環境和生態環境，提高農村公共衛生水平，重點對農村食品加工企業、農村學校食堂衛生和農副產品流通市場的衛生監管，從源頭上遏制群體性公共衛生事件的發生，不斷提高應對各類突發公共衛生事件的能力。同時，要充分發揮縣、鄉鎮兩級政府的管理職能以及村民自治組織的作用，層層落實責任，切實履行職責，形成縣、鄉、村三級突發公共衛生應急機制，做到突發事件早發現、早處理，將損失降低到最小。

2.加大經費投入，為農村公共衛生應急體系建設提供物質保障。加大對農村公共衛生應急工作的資金投入，建立應急資源儲備制度。物資的儲備要實行數據管理和動態調配機制，做到因地制宜，常備無患。做好農村公共衛生應急資源的整合利用，建立多元化的物資儲備方式，“一是對部分公用性較強的應急裝備集中購買、集中調度，以利于提高配備標準和利用率；二是加強各部門應急裝備信息溝通，構建公共衛生應急資源信息網絡平臺；三是用市場經濟手段解決應急藥品的儲備供應問題”。要妥善解決應對突發事件所產生的各項費用，地方政府應起到敦促和協調的作用，為病人和醫療機構解決后顧之憂。對于貧困地區和經費不足的地區，政府可以通過動員社會力量建立災害救助基金會等形式，籌集資金解決醫療救治費用、應急物資購買等問題。

3.拓展宣傳教育的方式方法，加強對村民的衛生、保健、應急、防護知識培訓力度。“健康教育被醫療界認為是預防服務，不僅能降低個人和家庭風險，而且能防范公共風險，具有低成本、高效益的特點，是政府應當提供的純公共產品。”各級政府和衛生機構應充分利用宣傳教育的形式，以電視、廣播、知識講座、文藝下鄉活動、印發宣傳手冊等為載體，在農村基層開展衛生保健教育和應急知識宣傳，為村民提供疾病預防和應急自救等知識，引導村民養成良好的衛生習慣并科學地對待突發事件，增強村民應對突發公共衛生事件的意識和自救能力，為建立農村公共衛生應急體系奠定基礎。同時，進行必要的心理干預，盡快彌合病患者、傷殘者及其家屬的心理創傷。

[1]曾毅,侯云德,等.關于加強公共衛生體系建設及應對突發事件的建議[J].中國科學院院刊,2004,19（1）.

[2]王霞.鄉村醫生待遇亟待提高——訪全國人大代表、農工黨開封市委主委蔣忠仆[J].中國當代醫藥，2010，（9）.

[3]范純學.新泰市農村公共衛生體系建設研究[D].山東農業大學,2007.

[4]姚國章.典型國家突發公共事件應急管理體系及其借鑒[J].南京審計學院學報，2006，（5）.

[5]高速.日本減災科技研究概況.http：//www.cgp.gov.cn/ReadNews.asp?NewsID=1852.

[6]吳憲.建立農村突發公共衛生事件應急機制的對策[J].衛生經濟研究，2004，（3）.

[7]陳俊星.完善農村公共衛生應急體系的思考[J].中國衛生資源，2009，（4）.

[8]孫鐘炬.完善公共衛生突發事件防控體系[N].聯合時報，2008，（4）.

[9]李華,徐充,胡慕陶.我國農村公共衛生服務制度變遷的路徑選擇[J].中國衛生經濟，2004，（7）.