分權與旅游治理：基于欠發達地區的實證分析

[摘要]許多發展中國家實行高度的中央集權，學界對國家政治體制的集權化及其作用已經進行許多有益的探討，但是對分權的利弊及存在問題卻沒有深入涉及。本文首先回顧區域治理中的分權理論，提出了一個權力配置、分權控制及其政治規范性的區域治理分析框架，用于描述國家權力在旅游治理中的運行機制，以北部灣旅游發展的實踐為例，通過考察中央政府和地方政府、地方企業以及非政府組織在權力治理網絡中成長態勢，評估廣西地方政府在區域旅游治理中的效力，研究發現地方政府在參與決策制定方面仍面，臨種種困難。

[關鍵詞]分權；權力配置；旅游治理

[作者]黃愛蓮，廣西大學商學院教授，法學博士。南寧，530004

[中圖分類號]F590.3[文獻標識碼]A[文章編號]1004－454X(2012)02－0178－006

基金項目：廣西哲學社會科學規劃項目(11BJY033)。

長期以來，許多發展中國家實行高度的中央集權，由國家政府制定本國資源配置，比如重大投資和基礎設施建設等相關政策，中央集權化在一定程度上束縛地方經濟發展已經成為區域治理的共識。地方政府的職能從行政管理向公共服務轉變，分權被看作是政府提供服務最為有效的工具，這種政府決策代表著民眾的心聲。隨著經濟體制改革和向地方政府下放投資與信貸的審批權，我國許多省份與一些沿海、沿江、沿邊及內陸城市具有越來越多的自主性，開展區域合作，中央分權已成為中央與地方關系的主旋律。如何完善中央與地方的分權對于經濟轉型的順利完成和國家發展有著重要意義。

一、分權的作用及其綜述

分權即“權力分立”，是指國家權力不集中于國家機構的某個部門或者一部分人，而是合理地分割成若干部分，由憲法授予不同的國家機構(部門)和不同的人所執掌。從公共行政到公共服務的轉變為國家治理提供了一個全新視角，在地方治理中，中央政府轉移部分權力到地方政府手中，形成一個由多部門、多組織的復雜治理網絡，使組織網絡邊界不斷擴大，權力寬度不斷增加。

分權治理在近10年來成為全球化的一個重要現象。地方政府的參與使得公民在參與國家政治事務時，能夠進一步提高自身的能力。阿克頓認為絕對的權力帶來絕對的腐敗，他認為政治體系中的權力分配，實際上也就是在權力體系當中的權力制衡。的確，分權拓展了權力運行空間，使個人和機構足以影響政府的運作，并影響到多個層級政府的運作；同時，這樣一個政治架構，是一種正當的競爭性關系，在此情況下地方政府的重要性將更加凸顯。

分權不可避免帶來一些困難。首先，難以確保分權的實施，根據我國現行體制，地方分權屬于行政管理性質的向下授權，下放權力隨時可以收回；另一方面，地方政府由于缺乏資源而無法鞏固其地位，包括地方企業，在政治、經濟發展問題上都有其自身不同的利益訴求；第二，競爭使地區之問的社會經濟文化差距被拉大，導致地區之間競爭加劇；第三，分權面臨潛在的威脅，史密斯認為“權力直接轉移到某些組織手中太過于理想化，由于地方經濟的崛起，地方政府開始從本地經濟發展中強化地方認同感。同時，權力一旦被市場與政府聯盟所擁有，他們首先考慮的是自己的利益而不是公眾利益，地方集團在制定決策時，也需要中央政府來宏觀調控。

本文試圖通過研究權力配置、權力控制、分權的政治合法性等構建一個區域旅游治理中權力運行的分析框架，并用來評估北部灣旅游發展中的權力關系。北部灣作為分權治理的典型案例，因為它是一個跨國、跨省、跨市等不同邊界的特殊行政區域，近年來，隨著中國一東盟自由貿易區的正式建成，北部灣經濟區國家戰略等多層機遇疊加落實，廣西北部灣旅游業迎來了千載難逢的發展機遇。快速發展的北部灣和地方治理之間迫切需要地方政府尋找一種新的合作和管理模式，在加快轉變經濟方式的重大任務面前，研究地方政府如何運用這一技術工具，進行旅游發展的政府制度化建設有其重要的現實意義。

二、區域治理的集權與分權

以政治學家的眼光來看，集權與分權的關系在國家治理的歷史上有極其重要的地位。我國的中央與地方分權演變以1978年作為分界大致分成兩個階段。一是新中國成立以后，建立了一套高度中央集權的政治體制和計劃經濟模式；二是改革開放以后，中央集權的不斷瓦解，地方分權不斷完善。區域治理是通過建立合作的政府或專門機構，運用和動員社會及非政府組織的力量，在充分尊重并鼓勵公眾參與下進行的一種解決區域宏觀和微觀問題的政治過程。這種治理由不同行動者組成一個復雜的網絡，在其運行中，各種組織站在同一條水平線上，不存在某種絕對性的支配力量。中央和地方的權力分割即分權包含兩方面內容：一是制度性分權，即權力從高層次到低層級的地理轉移；第二是功能性分權，即權力在不同行政部門交叉轉移，表1概括了一個通俗易懂的理解權力轉移的分權模式(見表1)。

1.權力的配置

第一種形式是授權。中央政府把一些公共事務工作交給地方政府，叫做權力下放或授權。這種授權可以在省、地市行政區之間交替進行，一些國家建立行政區的目的就是便于授權給地方政府或某些機構中，這種給地方官員的責任授予是由國家而不是由地方實行，所以稱之為一種地方法人代表，它能夠讓個人學習如何在政府當中進行更為積極有效的運作。一種經驗是，當他在地方政府里干得好，然后提升到省里，然后再提升到中央政府，由中央直接在各地設立環保機構進行垂直管理也是授權的一種表現。

第二種形式是權力轉移到公共行政部門或半官方機構中，比如國家行政主管部門直接把權力轉移到地方行政主管部門，我國國家旅游局把權力下放到其他省區的旅游局手中就是這種形式的表現，許多國家均采取這種職能轉移。

第三種形式是權力轉移到市場。福利國家的政府在增進社會福利和公共利益的同時，卻帶來低效率的行政管理，于是，政府開始重新梳理以政府為導向的權力配置轉為以市場為取向的改革，如解除管制、公民參與、權力下放以及將部分公共事務授予給私人企業。20世紀80年代以后，以市場經濟為主的國家催生了大型企業集團的卷入，成為穩定宏觀經濟的一種手段。當不同國家及不同市場有了發展旅游業需求，并擁有豐富的社會資本等資源，將會對其旅游業發展產生更大的推動力。

第四種形式是權力轉移到非政府組織。與傳統行政權力相比，現代行政權力的管理內容更為專業，因此行政機關授權或委托給有專業人才、專業技術及設備的非政府組織來代為管理。近年來，非政府組織積極參與地方旅游業開發，比如世界旅游組織、亞太旅游組織等為區域旅游業發展做出了相應的貢獻。

最后一種形式是權力從中央轉移到國際旅游組織，目前世界上已經有10多個國際旅游組織，這種權力轉移包括委托代理同時也包括在地方或者國家層面上轉移，比如歐盟、東盟等旅游跨國組織。

2.分權的控制

在分散的治理網絡中，中央政府為了確保其政治上的優先權，利用間接管理方式來駕馭各種網絡關系，比如通過文化交流、技術合作、財政援助、甚至機構改革等渠道間接管理，而這種地方架構下的多個政府，為人民提供了更多的選擇機會。有一個非常重要的經濟理論，即如果地方政府強有力地發展，可以進一步促進權力下放。經濟發展是受地方政府指導、依賴于當地支撐能力的，這個支撐力就是地方提供公共服務的能力，提供法律框架的能力，為當地人民提供特定形勢之下的服務能力。所以在這樣一些區域，如果地方政府有能力創造好的環境，讓小企業得到快速發展，那么他們的經濟一般會做得很好。改革開放30年來，中國經濟發展最為繁榮的地區，也是和當地政府的能力，和政府創造有利環境適應地方企業發展需求是密切相關的。

地方政府分權需要充足的資源才能有效實施，他們需要資金、專業技術、公共服務所需相關設備和人員。事實上，由于地方政府勢力弱、辦事能力有限、人力和物力等缺乏，他們更希望得到中央的財政支持。而中央政府期望財政轉移，可以作為縮減公共開支的一種方式；而另一方面，讓地方政府承擔中央政府的一些服務職能，也是為了促進地方統一資源，增加地方稅收，但是在實踐中這一目標很難實現。

3.分權的政治性

分權治理是否提高公共參與的效率，加強其政治舞臺的合法性?通常地，地方政府直接參與比較容易，但在社會主義國家要具有高度合法性。比如環境保護和社區協會，他們有“上通下聯”的獨特優勢，這些方式可以減少中央政策安排。西方國家分權在政治舞臺上出現一種趨勢，當分權到地方政府時，并沒有推動民主化發展進程，因為它與地方發展不相吻合，如果當地人民有能力去履行民主權力，那么他們反而比較容易適應NGOs的出現，因為其有助于達到他們的目標。

進一步地，擴權是否會加強民主的合法性?中央政府的權力轉移與分散之間是相互聯系的，兩者加強了政治合法性。地方政府權力下放可以推動地方選舉機制，當分權轉移到國家某個機構中，這種轉移出現了多層利益，其社會利益的合法性則出現不清晰的邊界。而權力下放到私營企業或者非政府組織手中，其合法邊界也是不顯著的，即使他們在合法文件上已被特殊說明，還需以合理的管理機制來保證其合法，或者對公民公開以確保其政治上的合法性。

三、北部灣區域旅游治理狀況

1.案例地概況及研究方法

北部灣位于我國南部包括廣西沿海、廣東雷州半島、海南瓊州海峽和越南北部等構成的海域。北部灣旅游資源豐富，其資源品位高，地域文化特色鮮明，加上顯著的地理區位，使北部灣在中國一東盟旅游合作中發揮橋頭堡的作用。隨著我國海洋旅游業的深度開發，國家加快制定北部灣旅游發展規劃，把南寧、北海、欽州、防城港、崇左、玉林等6大城市列入核心區發展規劃中，并提出2015年之前把北部灣打造成全國一流、世界知名的區域性濱海旅游目的地。

研究這樣一個跨越不同行政區邊界的區域，本文將從區域視角探究區域內不同機構與部門之間的關系，同時，從微觀層面對參與旅游業的相關人員進行訪談，以了解不同組織關系的行為。調查與北部灣旅游相關的工作人員48人，其中國家旅游局干部7人，地方旅游局10人，旅游企業6人，旅游協會5人，當地居民30人，從他們提出的問題中以滾雪球抽樣法判斷其他受訪者的意見。調查分兩個階段進行，首先對居民調查，然后在2011年10月21－24日中國－東盟博覽會期間對部分與會者進行訪談。

2.北部灣的分權

作為中國的后發地區，北部灣旅游開發一直受到國家相關政策的支持。20世紀80年代中期，廣西北海被列入東部國家旅游度假區的開發名錄，這一過程體現了國家的高度集權，北海變成了國家優先開發的地區；90年代以后，北海迎來了經濟開發的熱潮。15位受訪者肯定了中央政策對北海旅游發展的影響，2人持反對意見，原因是這一政策沒有考慮當地的發展實際，只是長官意志，使北海經受了21世紀初房地產泡沫的沖擊。

北部灣的旅游發展得到國家旅游局的高度關注，國家旅游局是國務院主管旅游的直屬機構，但旅游業涉及國土、建設、文化、文物、林業、交通、鐵道、民航、商業、工商等等諸多部門，旅游在各部門中沒有得到足夠的重視，旅游局所應得到的權限也沒有得到重視。特別是旅游立法制定還難以得到國務院各部門通過。中央集權沒有明確旅游業的地位，旅游管理出現多重部門，多頭管理的矛盾，旅游局長常常抱怨“阻礙我們發展的原因是因為其他部門擁有更多的權力。”一個明顯的現象是，旅游部門制定的土地利用規劃或城市發展規劃，需要勞動部或者是國土廳的認同，16位受訪者反映旅游局長的意見沒有得到相應的重視。部門之間的沖突還反映在旅游發展的優先權，地方旅游局主要負責地方旅游項目規劃開發，但是有時文化部門反對，認為該區域是保護區域；當旅游開發需要海洋部門的支持時，也受到海洋部門的反對，14位受訪者認為北部灣的旅游開發面臨部門之間的掣肘和阻礙。

3.地方政府的治理

地方政府代表中央行政的外圍力量，為地方提供公共服務，地方政府負責本地區教育、培訓、公共衛生、地區發展與城市規劃等公共規劃。廣西地方政府履行本區城市規劃、供水供電等基礎設施建設，但是盡管地方政府的權力下放，中央行政主管還是保持其對地方政府的監管，中央政府在組織、決策制定及人力資源開發等方面予以必要的指導，包括擬定地區旅游發展規劃等。

北部灣旅游治理面臨一些現實的困難。由于地跨國家、省級、市級多級行政邊界，在基礎設施、機構設置、吸引外資等方面出現種種問題：一是地方政府缺乏統一的規劃與協調配合，比如在90年代大西南出海通道的基礎設施建設中仍沒有有效發揮；二是港口設置缺少統籌考慮。出于整合資源需要而成立的北部灣國際港務集團，由于管轄權限由北、欽、防三市分別負責，各市在政策制訂過程中受地方主義影響，造成這些港口發展目標難以統一、各港之問的功能定位難以實現，岸線資源管理各自為政等諸多問題；三是招商引資中的惡性競爭。地方政府突破國家政策底線，制定土政策使企業利用地域差別逃避國家稅收，降低土地經濟使用價值，使國有土地收益流失，地方經濟也遭受嚴重損失。

4.地方旅游企業與NGOs

隨著海洋旅游的深度開發，作為地方龍頭的北部灣旅游公司不斷發展壯大，以新的運營模式和資金優勢，在市場上開創旅游發展新格局。目前，潿洲島休閑度假島全面提升，郵輪母港加快建設，海上航線的市場推進、近海游輪乃至遠洋郵輪的發展逐步推進。同時，各類旅游組織積極參與北部灣旅游發展，影響較大的如亞太旅游組織、GMS等都把目光投向北部灣，推進北部灣跨國旅游合作，在建立旅游信息平臺、規范旅游市場、制定區域旅游規劃、制定旅游標準化、協調區域旅游營銷等方面發揮了重要的作用，并開創了地方政府+非政府旅游組織聯動發展的一種新合作模式。

5.分權的選擇

在對30個政府官員的調查中，當問到關于對不同組織的選擇時，回答是非常肯定的，也就是從中央到地方的權力轉移，這種權力是從其他省份的競爭中獲取(贊同這一說法的占12人)；有10人認為權力直接下放給廣西，有5人認為從中央分權到別的地區。此外，有3人認為地方企業應該在其行業中樹立權威，企業參與的障礙主要來自于地方缺乏大企業財團而沒有其合法的地位。

政府主導的區域旅游合作是區域旅游發展的主要模式。大湄公河次區域、亞太旅游組織等非營利組織參與北部灣旅游環境可持續發展監測中，2008年桂林舉行首屆世界旅游發展大會，是地方和非營利組織合作一個良好的開端。廣西作為大湄公河次區域的一個成員，GMS對中越兩國基礎設施建設、人力資源開發、旅游扶貧等方面給予很大的援助，NGOs在欠發達地區的出現意味著地方制度厚度和基層的參與，促進決策性分權的創新性。

在分權的選擇問題上，當地政府包括環境保護部門，認同中央到地方管治的重要性，但是也有一些地方主管領導反對，比如廣西方面認為，廣東會從北部灣得到更多的好處，因此他們現在把一些污染性的企業轉移到廣西，而廣西總是承接東部包括廣東一些污染性企業，所以問題的焦點還是權力之間的競爭。

四、結論

其一，分權給北部灣地方旅游發展一定的主動權，廣西地方政府在發展過程中履行權責，但是由于北部灣由不同行政區組成，國家政府有權掌控與地方之間的合作關系；相對而言，廣西地方層面尚缺乏足夠的財力和人力資源，因此其旅游業發展受到國家旅游局的宏觀管理和調控。北部灣不同省級、市級的地方旅游管理部門在權力分配過程中發揮相應的作用，北部灣旅游公司的創立，跨區域旅游城市聯盟和亞太旅游組織、大湄公河次區域等非營利組織的積極響應，使北部灣作為一個獨立旅游目的地快速發展壯大。

其二，分權的利在于：它符合民主程序，推進市場經濟體制的改革，使政策激勵與改革創新相結合，增強旅游發展的動力和活力；而分權的弊在于：它使得經濟和政治利益難以統一協調，權力由于分散缺乏合法性和規范性。伴隨著市場化改革的進程，縱向政府分權弱化了上級政府對下級政府的行政控制，跨行政區的旅游地內部也因之失去行政科層的協調而走向破碎化，這是當前我國跨行政區旅游發展面臨的問題和挑戰。因此分權治理的利弊必須放在具體的政治環境和發展過程來審視各種權力的制衡關系，同時還要考慮其合法性、收益及成本等相關問題。

[責任編輯：陳家柳]