民辦非企業組織的艱難之路

本刊記者 何晶

從李萌為本刊記者提供的“北京慧靈2012年登記民非專項日志”中可以看到，僅2012年前三個月，慧靈與包括國家民政部、北京市政府、市民政局和市殘聯在內的多個政府部門的接觸，申請次數就達到了18次之多，甚至達到一日被拒三次的“記錄”。

據國家民政部公布的2011年第四季度民政事業統計數據顯示，全國注冊的社會組織已超過45萬個，其中社會團體25.3萬個、民辦非企業組織20.2萬個、基金會2510個。由于注冊門檻過高，全國像北京慧靈這樣未能在政府注冊登記為民辦非企業身份的民間組織，只能在工商部門登記為企業，從事公益服務，按章納稅，壓力頗大。

而更多未注冊的民間草根N G O（Non-Governmental Organization），其數量遠遠大于這個統計數字，北京大學中國政府創新研究中心主任俞可平曾估計在中國其數量至少有300萬。

注冊和資金向來都是讓草根NGO頭疼的兩大問題。

“蝸牛”申請路

北京慧靈的總部設在東四南大街演樂胡同110號，穿過朱紅色的大門，時而能聽見里面歡快的笑聲。智障人士經常被比喻成“蝸牛”，因為他們與健全人相比，雖是在世上慢慢行走，但也愿享受美好風景。

2000年北京慧靈剛成立時，第一個服務點設在故宮北門的西北角。如今已發展到6個服務點，5個日間服務中心。在北京慧靈，他們把服務點稱為“家庭”，李萌介紹說：“我們是模擬家庭式的，租一個兩居或三居的房子，一個家庭有6名學員（智障人士）充當家庭成員，有員工模擬家庭媽媽和爸爸，給予學員生活上的支持。學員是我們的服務對象。”北京慧靈的理念就是通過推廣社區化的服務模式，提高智障人士的生活品質。

北京慧靈成立12年以來，遞交的民非申請總共達到了58次。慧靈還為此成立了一個專項申請四人小組，李萌任組長。在2012年的“專項日志”中可以看到，主管部門的反饋意見，主要可以歸結為三條：一是，慧靈社區化管理的“分支機構”（即慧靈的各個日間服務中心）不符合民非企登記條例；二則是需要了解慧靈的資金來源和性質；還有新近被各區殘聯提得最多的理由就是：目前其轄區內類似北京慧靈服務類型的機構已經很多，需求已接近飽和。并給予的建議是“調整思路”。

注冊和資金向來都是讓草根NGO頭疼的兩大問題。

北京慧靈一直都是參考民非的財政制度，但以工商企業的身份上稅。這樣不尷不尬的處境，使慧靈不僅在開展大型活動時申請公共場所受影響，更重要的是，政府每年給予社會組織的資金和政策扶持幾乎享受不到，李萌接受本刊記者采訪時說。

目前北京慧靈的資金來源主要可分為兩大部分，一部分是自己的創收：來源于學員收費、學員活動的收入，以及自己的活動籌款；另外一部分包括基金會的項目資金和一些社會捐助。“2011年的資金總額是150多萬，其中來自國外基金的項目資金33萬，但這不能用于日常運營。”

北京慧靈一直都在“創新思路”。據李萌介紹，2003年慧靈就嘗試了適合智障人士就業的模式——“胡同游”，他們與國外旅行社簽約，由學員自己接待外國游客和表演節目，學員可以從中獲得一部分收入。2009年又面向全國的智障人士，為他們創立了一個自主生活的平臺——蝸牛網。通過網絡平臺和實體活動（例如大型遠足活動、親子游、運動會等等）相配合提高智障人士及其家人的生活品質。“這個項目前三年是試水期，到今年8月份結束。之后項目支持的基金會要求我們自身能力進一步提升，以后的資助力度可能就沒那么大了。”

而同樣是注冊為工商企業、專門為孤獨癥兒童服務的北京星星雨教育研究所，“在1993年注冊時只有工商企業這一種選擇，這些年也曾兩次申請過注冊民非，但也都沒有獲得通過。但隨著全社會對于自閉癥的認識和關注越來越多，星星雨做出品牌了。”“星星雨”的孫忠凱老師為本刊記者介紹，其所在的朝陽區民政局近年來都對它較為扶持，一般民非能夠享受的優惠政策，星星雨基本可以獲得，只是今年并未獲得政府購買公共服務的份額。

北京慧靈之后還將繼續申請民非，李萌也還在調整思路，今后申請的重點或許放到蝸牛網上，同時他們還和“星星雨”聯合一起籌辦了針對孤獨癥患者的服務機構“大福家”。

門檻到底有多高？

草根NGO的注冊之難已非一日之寒。

上世紀80年代末，政府為了整頓NGO管理混亂的局面，頒布了《社會團體登記管理條例》，確立了民政部門和業務主管單位的雙重管理制度，對社會組織的管理從此趨于規范和嚴格。

目前實施的是1998年重新修訂和頒布的《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》和《基金會管理條例》，對社會組織（分為社會團體、民辦非企業和基金會三類）的定義趨于寬泛，但仍規定其成立都必須有業務主管單位的同意，同時，對活動場所、資金來源和工作人員等硬件都有明確要求。

僅需業務主管單位這一項，就使眾多的草根NGO望門檻興嘆。政府部門各有其出任業務主管單位的顧慮，或相互推諉。北京慧靈在最近幾十次的申請活動中，“找遍了西城、東城、豐臺、昌平、朝陽等區殘聯，沒有一個愿意受理。”北京慧靈的創始人孟維娜對記者說。

但改革的嘗試也在不斷涌現：

從2008年起，深圳已經率先對社會組織管理進行探索，對工商經濟類、社會福利類、公益慈善類三類社會組織實行“無主管登記”。

2010年2月，北京首次明確社會組織“直接登記”試點，中關村園區的社會組織設立可以直接向民政局登記，不再需要掛靠。

2010年6月，成都開展社會組織登記制度改革，工商經濟類和社會福利類社會組織登記時，申請人可直接在登記管理機關辦理登記手續。

從2012年1月1日開始，廣州已經開始實施除依據國家法律法規規定需前置行政審批外，包括公益服務類、社會服務類在內的八類社會組織等可以直接向登記管理機關申請登記。

今年北京市則將試點推廣到全市，規定工商經濟類、公益慈善類、社會福利類、社會服務類等四大類組織可直接在民政部門登記注冊。

但實際情況未必能有水到渠成之效果。南都公益基金會副秘書長劉洲鴻對本刊記者表示，其實政府對民間NGO申請民非身份的門檻“并沒有放低，基本上還是難獲注冊”。拿深圳市的試點來說，“深圳市還是很慎重，不是只要去注冊就能獲批。因為雖然不用找政府部門做業務主管，但實際上這個業務主管的責任就落到了民政部門自己身上，還是沒有打破所謂的雙層管理。”

清華大學創新與社會責任研究中心主任鄧國勝教授接受本刊記者采訪時則表示，總體而言，廣東的政策還是取得了一定成效，直接登記的社會組織數量不斷增長。目前，北京也適度放開了申請工作。“不過，北京只對部分類型、部分社會組織有所放開。主要原因還是擔心社會組織登記放得太開，監管跟不上，反而容易出問題。”

北京只對部分類型、部分社會組織有所放開。主要原因還是擔心社會組織登記放得太開，監管跟不上，反而容易出問題。

劉洲鴻還指出，最重要的是上位法要突破管理體制。諸如《民辦非企業單位登記管理暫行條例》等其中早已不適應現今情況的條例規定，是否應該及時修訂。民政部部長李立國在今年全國兩會上說，從2005年開始，在代表建議和委員提案中，就已有大量促進《慈善法》立法的內容。民政部將繼續積極參與和推動此項工作的展開。

2011年9月，北京慧靈為學員們組織的運動會。供圖/北京慧靈

申請背后的資源困境

其實，北京慧靈這兩年積極申請民非身份還有一個重要的原因。近幾年，隨著中國經濟的發展和歐美自身經濟危機等的情況，各發達國家紛紛縮減了對外援助預算，如英國國際發展部已在2011年停止對華經濟援助。北京慧靈在國外基金會能夠申請的項目資金越來越少，在國內又得不到政府支持，因此只能轉而積極申請民非，爭取政府資源。

合法身份與NGO的經費來源是緊密相連的。更多的草根NGO因為沒有合法身份，更談不上免稅資格，國內本身公益慈善資源分布不平衡，原本還可寄望于境外資金，如今則面臨更艱難的境地。近兩年，資源困境越發凸顯，越來越多的草根NGO處于關閉或停滯不前的狀態。

2009年底，蝸牛網項目啟動儀式。 供圖/北京慧靈

至于進一步降低社會組織的申請門檻，能否改善這種情況，劉洲鴻對記者說：“現在還不好說，但是如果放開，至少這些慈善機構都有了平等的起點，有了平等競爭的機會。”進而促使公益慈善機構提高公開透明度和工作效率等，也能激發公眾的捐贈熱情。2010年中國的社會捐贈總額已達700億，“這對于增加公益資源的總量，和促進整體行業的發展，都有好處。”

“登記注冊只是社會組織發展的條件之一。資金困境是全世界社會組織都面臨的挑戰。登記為民非，本身并不能緩解困境。只是由于有合法身份，可以獲得減免稅資格，有條件得到政府購買公共服務的資格。”鄧國勝教授對此發表的看法側重點有所不同，“資源分布不均，這不可避免。優勝劣汰。關鍵是機會公平，政府購買公共服務時程序正義，公開透明。”

我國的政府購買公共服務的實踐剛剛起步。［政府購買公共服務，是指政府機關及公共部門按照法定程序，將原來由政府直接承擔的公共服務事項，以合同方式交給有資質的社會組織（包括民營企業）完成。政府對社會組織提供服務的數量和質量進行評估后支付服務費用。］

2010年9月，廣州市召開了一次政府購買社會服務供需見面會，廣州市20條街道、34家社工服務機構同時參加。這是政府機構第一次舉辦與民辦社工機構的洽談會。

在2011年3月28日下發的“北京市民政局關于印發《北京市2011年政府購買社會組織公益服務項目目錄》的通知”中可以看到，2011年北京市民政局“圍繞服務民生類、公益服務組團類、專業服務類、培育發展類、參與社會管理類五大方面購買600項社會組織公益服務項目”。

但隨之購買目錄不明晰、買賣雙方權責不清、公共服務市場發育困難等問題也漸漸浮出水面。

隨著政府角色逐漸從大包大攬的“全能型”，向著分工精細的“服務型”轉變，政府購買公共服務的進一步規范和發展將被提上日程。

溫家寶總理在今年《政府工作報告》上明確提出“要理順政府和社會組織的關系”，他同時在3月19日舉行的第十三次全國民政會議上提出，相比之下，我國的社會管理和公共服務體制改革相對滯后，公共管理服務還不能滿足人們的期待和愿望。政府的事務性管理工作、適合通過市場和社會提供的公共服務，可以適當的方式交給社會組織、中介機構、社區等基層組織承擔，降低服務成本，提高服務效率和質量。

這對于數量巨大的草根NGO來說，不啻為一個好消息，但對于它們自身來說，“仍需進一步地提升專業性、公開透明度和管理水平等各個方面。但最重要的還是要解決資源的問題，有了資源，這個行業才能吸引人才進來，行業水平才能逐漸提升。”劉洲鴻說。