寧夏土地整治成效分析指標的構建研究

黃輝玲 張中帆 楊 劍 趙保民

(1.黑龍江科技學院，黑龍江哈爾濱 150027;2.國土資源部土地整理中心，北京 100035;3.寧夏國土開發整治管理局，寧夏銀川 750002)

本文以寧夏中北部土地開發整理重大工程項目(以下簡稱重大項目)為例，在總結寧夏重大項目特點的基礎上，依據一定的原則和方法，建立土地整治成效分析指標，以期客觀反映寧夏土地整治的實際成效，并為一定區域開展土地整治方面的成效研究提供借鑒和參考。

一、寧夏中北部土地開發整理重大工程項目概況和特點

(一)寧夏中北部土地開發整理重大工程項目概況

寧夏重大項目是2009年財政部和國土資源部批準實施的土地整治重大工程。項目實施區域包括86個片區，根據地理位置，重大項目將位于北部的項目區稱為北部片區，位于中部的項目區稱為中部片區。北部片區分布于銀川平原自流灌區，中部片區位于寧夏中部干旱帶。重大項目涉及12個縣(市、區)的56個鄉鎮和自治區農墾系統的6個農場。項目區總面積為272 250.0公頃，總建設規模為225 192.0公頃，不動工面積為47 058公頃。

(二)寧夏中北部土地開發整理重大工程項目的特點

1.水利工程是重點。寧夏長年干旱少雨，水資源缺乏，供用水矛盾突出。北部灌區當地水資源很少，主要依靠黃河水。由于缺乏大型調蓄工程，在用水高峰時期出現城市、工業、農業爭水現象;中部干旱地區可利用的水資源量只有0.76億立方米，大部分為苦咸水，已建成的揚水工程水資源量有限，缺乏調蓄工程。由此可見，水資源的嚴重短缺是制約寧夏農業發展的主要因素。從寧夏重大項目建設內容看，灌排水利工程投資約占四大部分投資(工程施工費)的82%。

2.節水灌溉是要點。寧夏北部平原引黃灌區灌排工程年代久，標準低，設施不配套，工程老化失修，排水溝深度不夠，排水不暢，土壤鹽漬化嚴重，田間灌溉多采取漫灌方式，水資源浪費較為嚴重;中部揚黃灌區機電超期服役，工程老化失修，影響工程安全運行和正常供水。為了提高水資源的利用效率和效益，轉變用水模式，控制用水總量，《寧夏中北部土地開發整理重大工程項目總體規劃水利工程專項規劃報告》要求開發整理后的項目區需全部達到節水灌溉技術標準，以保證寧夏農業的可持續發展。為了達到規劃目標，要結合項目區土地開發整理建設內容，積極推行節水灌溉措施。

3.土地治理是難點。寧夏北部平原引黃灌區地形低平，地面坡降大約為1/500 0～1/800 0，自流排水困難，排水系統不完善，加之大水漫灌，地下水位普遍較高，土壤鹽化日趨嚴重，農田總面積70%以上土壤次生鹽堿化;項目區域受風沙侵襲，土地沙化較突出，土壤退化嚴重。中部干旱帶土壤貧瘠，生產力低下，旱地畝均產量低于50公斤;超載放牧，草場退化，沙化嚴重。

4.工程結合是亮點。為了能夠出成績、出效益、出亮點，集中力量干大事，寧夏重大項目科學合理地與相關部門開展的危房改造項目、生態移民工程、設施農業項目、現代農業示范基地項目、黃河金岸、中部干旱帶高效節水補灌等6大項目、94個子項目相結合，結合面積為56 113公頃。重大項目為其他工程提供田、水、路、林配套齊全的土地，規劃投入資金10億元，帶動其他工程投資30.76億元。

在重大項目確定的規劃目標指導下，重大項目與其他工程分別計列建設內容和投資，以重大項目為基礎，由重大項目先期完成投資，其他工程跟進。這樣，由自治區國土資源廳牽頭，以重大項目為平臺和載體，再結合其他工程，使眾多項目在時間和空間上實現有效對接，有力地推進了項目區社會主義新農村建設。

5.整合資金是熱點。寧夏重大項目區經濟基礎薄弱，對農業投入不足。多年來少量、分散的投入不能徹底解決農業發展的根本問題，致使資金運用效率低下，經濟社會不能協調發展。寧夏重大項目除了與自治區新農村建設、生態移民、黃河金岸、農業產業結構調整等工程緊密銜接，還整合了其他部門的涉農資金，加大了對項目區的資金投入。

規劃期內，土地開發整理重大工程共整合資金68.28億元。其中，新增建設用地有償使用費、土地開墾費、土地復墾費、土地出讓金純收入用于農業開發部分等專項資金為37.52億元。同時，通過與相關項目的結合，有效聚合了農業、林業、交通、水利、環保、發改委、財政、扶貧辦等相關部門涉農、涉地資金共30.76億元。寧夏重大項目專項資金以1.2∶1的比例，用37.52億元帶動其他涉農資金30.76億元，集中投入到寧夏中北部土地開發整理的建設中，為推進統籌城鄉發展做出了貢獻。

6.促進增產增收是落腳點。2010年寧夏重大項目區農民人均純收入4 020元，低于2008年全國農民人均純收入4 761元。從單位面積糧食產量看，寧夏重大項目區單位面積糧食產量為3 985公斤/公頃，低于全國單位面積糧食產量的4 915公斤/公頃。可見，寧夏農業生產條件較差，耕地質量低于全國平均水平，農業經濟發展相對落后。

寧夏重大項目以提高耕地質量為重任，改造中低產田，將旱地變為水澆地，消除洪澇災害，以實現穩產高產;增加糧食產量30%左右，新增耕地面積30%以上，減少高耗水低產出的糧食作物種植比重，增加枸杞、硒砂瓜、紅棗、葡萄、蔬菜等高效種植作物的比例(在20%以上)，為保證寧夏糧食安全，增加農民收入奠定基礎。

二、土地整治成效分析指標的構建思路

(一)土地整治成效分析指標的特點

寧夏重大項目成效分析指標要具備以下特點:

1.全面性。鑒于重大工程是中央財政資金支持建設的項目，成效分析指標的構建要充分體現土地整治的國家目標的實現程度，即要體現土地整治在增強資源保障、促進糧食安全、發展現代農業、推進社會和諧、構建節約型社會和實現環境友好等各方面的建設成效。

2.特色性。即指標體系要體現出寧夏重大項目的特點具體表現為建設過程中始終重視自治區水利設施的建設和改造;節水灌溉土地開發整理的要點;重大項目的難點在于治理土地退化;與自治區新農村建設、生態移民工程、農業產業結構調整、黃河金岸工程等項目有效銜接是寧夏重大項目的亮點;專項資金整合其他涉農資金是土地開發資金管理的熱點;促進農民增產增收是重大項目的落腳點。

3.實用性。即指標的建立要為重大項目的初步設計、竣工驗收等工作服務。

4.銜接性。指標體系的研究成果應與土地整治的相關管理信息系統相銜接。

5.規范性。即指標定義應符合國土資源管理部門制定的相關技術規范，指標的選擇應與國土資源管理部門的研究成果銜接。

6.擴展性。即具備良好的擴展能力，能在現有指標體系下進行指標更替和增加。

(二)土地整治成效分析指標的構建原則

1.兼顧原則:成效分析指標要兼顧國家目標與區域特色，既能反映土地整治的國家目標，也要突出區域土地整治的特色。

2.總體原則:成效分析指標不僅是階段性工作的回顧與總結，更要具備總體觀，要使指導今后土地整治工作取得更大成效。

3.實用原則:成效分析指標的獲取應具有可操作性，成效分析結果能為決策者提供依據，為社會提供有效服務。

4.針對原則:成效分析指標的選擇并不是面面俱到，而是要針對分析的特定目的和決策者的要求，有重點地選擇指標。

(三)土地整治成效分析指標的構建方法和體系框架

采用層次分析法和專家咨詢法構建成效分析評價指標體系。首先分析土地整治的國家目標是什么，這些目標可以通過哪些指標予以表征，然后按照一定的邏輯關系將指標體系劃分為國家目標層、專項目標層、成效指標層等三個層次，形成一個上下銜接、相互聯系的多層次指標體系。其中，國家目標層是土地整治所要實現的標桿;專項目標層是對國家目標層的具體分解，包括增強資源保障、促進糧食安全、發展現代農業、推進社會和諧、構建節約型社會和實現環境友好六項，這六項都是由土地整治的國家目標和區域目標所決定的;指標層則由土地整治所取得的建設成果等具體量化指標組成，根據專項目標層的內涵，運用專家咨詢法，構建一級指標層和二、三級指標層。一級指標層主要是對土地整治專項目標的表征;二、三級指標主要是一級指標的具體量化，也就是表明通過開展土地整治工作所取得的實際成效。上述三個不同的指標層次形成了一個較為完整的指標體系，可以從上到下反映出與土地整治目標緊密聯系的土地整治建設所取得的成效和效益。土地整治成效分析指標體系的構建框架見圖1。

圖1 土地整治成效分析指標體系的構建框架圖

農村土地整治受到中央政府的高度重視，已經正式寫入2009年、2010年和2011年中央1號文件。面對未來全球氣候不斷變化、生態環境和糧食安全，以及城鄉統籌、城鄉一體化戰略的發展需求，科學地分析和評價土地整治在破解“保紅線、保發展”的矛盾，提高土地要素供給效率，推進新農村建設與城鄉統籌發展等方面的建設成效，是土地整治理論研究的一個重要組成部分，也是響應土地整治科學發展的必然要求。土地整治成效分析指標的提出和建立旨在拋磚引玉，仍有待進一步討論，并希望在實際應用中逐漸完善。

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