“鄉村善治”：當前鄉村社會管理的目標選擇和路徑依賴＊

□ 丁堅鋼 蔣曉冬

“鄉村善治”：當前鄉村社會管理的目標選擇和路徑依賴＊

□ 丁堅鋼 蔣曉冬

鄉村社會管理是當前社會管理創新的重要組成部分。本研究在“治理——善治”理論的基礎上，結合鄉村社會管理的實際，框定“鄉村善治”概念，并廓清了“鄉村善治”的基本內涵，同時闡述了實施“鄉村善治”的重大意義。在此基礎上，對如何推進“鄉村善治”提出了基本框架設想。

鄉村善治 鄉村社會管理

當前，要進一步加強和創新社會管理，必須切實關注基層社會管理，合理推進基層社會的秩序、發展和創新，以最大限度地激發基層社會活力，減少矛盾和不和諧因素的產生。其中，作為基層社會管理重要基點之一的鄉村社會管理不容忽視。

鄉村作為一種地域共同體，是我國絕大多數人民的日常生活處和情感依存地。在這里，制度與人情、集體與個人、公共領域與私人領域等渾然一體，構成了一個社會最基本的生活單元。因而，鄉村社會管理涉及經濟、政治、行政、文化以及社會諸方面，是一項宏大而復雜的系統工程。它既有村民自治的獨特屬性，也不斷受到黨政機關的指導和干預；既有相對原則的法律制度的制約，也有著色彩鮮明的村規民約的調節。本研究從鄉村社會的現實發展出發，結合“治理——善治”理論的基本要義，提出在當前鄉村社會管理中，應積極提倡推行“鄉村善治”，并將之作為鄉村社會管理創新的一種理想選擇，以破解鄉村社會治理中的一些現實限制和理論困惑。

一、“鄉村善治”的基本內涵

“鄉村善治”理論，主要依托“治理——善治”理論而提出，即是將“治理——善治”理論應用于鄉村社會管理研究中的一種解讀。因此，為更好地展開論述，就必須對“治理——善治”理論進行一定的追溯和回顧，在此過程中合理闡明“鄉村善治”的概念和基本內涵。

傳統社會中，奉行的是“統治”。“統治”以強制服從為主，通常具有不可協調性，權威必定來自統治者。它是建立在外在強制力基礎上的管理和控制方式，通過發號施令、制定和實施政策，對社會公共事務實行單一向度的威權控制。

而“治理”與之有著明顯區別。“治理”（governance)概念是1989年世界銀行在《1989年世界發展報告》中首次提出的，此后“治理”便被廣泛應用于社會發展研究之中。①鐘其：《“縣域善治”：基層社會管理創新的理想模式》，《浙江學刊》（杭州）2012年第1期。“治理”的基本含義是指官方的或民間的公共管理組織在一個既定的范圍內運用權威維持秩序，滿足公眾的需要。其目的是在各種不同的制度關系中運用權力去引導、控制和規范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益。就“治理”的主體而言，既可以是公共機構，也可以是私人機構，抑或兩者的合作（如國家與社會的合作、政府與非政府機構的合作、公共機構與私人機構的合作、強制與自愿的合作等）。就“治理”的形式而言，則是一個上下互動的管理過程，即通過合作、協商、伙伴關系、確立認同和共同目標等方式實施對公共事務的管理。顯然，“治理”的權威有其合理界限，并非一定是政府機關；“治理”的方法多樣，并非一定是行政強迫；“治理”的目標明確具體，即在確立市場原則、公共利益和社會認同的基礎上，彌補和協調社會生活中的諸多不足。“治理”概念的提出，相對于傳統的“統治”而言，進步意義明顯。

但是，隨著人類社會的進步與發展，“治理”概念也面臨著諸多的局限和不足，存在諸如“治理失效”和“過度治理”等問題，迫切需要新的理論解釋和突破。對此，理論界提出了“元治理”（Meta Governance）、“健全的治理”、“有效的治理”和“善治”等理念予以應對，其中“善治”（Good Governance）理念產生了最為顯著的影響。“善治”就是良好的社會治理，它是使公共利益最大化的社會管理過程。“善治”以人民為中心，實際上是國家權力向社會的回歸，即一個還政于民的過程。“善治”的本意是在最大限度地增進公共利益的目標下，讓政府與人民之間建立起良好的合作關系，它強調公民自愿的合作和對權威的自覺認同，要求公民的積極參與。簡言之，“善治”即政府與人民對公共生活的合作管理，是國家與公民社會良好合作的一種新穎關系，是兩者的最佳結合狀態。①

通過對于“治理——善治”理論的追蹤回顧，結合作為地域范圍的“鄉村”概念，我們以為，“鄉村善治”即是以鄉村為地理空間，在最大限度地增進鄉村社會公共利益的目標下，通過強調人民群眾主體地位、發揮基層民主作用和加強提供公共服務等，促進村域內各種社會力量特別是政府力量與人民在公共生活上的良好合作，使兩者關系達到最佳結合狀態并謀求人民的最大富祉的社會管理過程。

二、“鄉村善治”的構成要素

通過梳理與“治理——善治”有關的諸多理論，并結合我國鄉村社會管理的實際情況，我們以為，當前“鄉村善治”應包括民主、法治、透明、秩序和服務等五大要素，這不僅反映了“鄉村善治”的基本內涵，也是“鄉村善治”本質在社會管理中的具體演繹。

一是民主。民主的本義是在一定范圍內，按照平等和少數服從多數的原則來共同管理國家事務的國家制度。民主是以多數決定、同時尊重個人與少數人的權利為原則。民主是“鄉村善治”的基礎條件，實施“鄉村善治”的過程是一個強調人民群體主體地位、發揮人民群眾當家作主精神的過程，因此必須通過實施基層民主選舉，實現政府權力向社會的回歸。在鄉村社會管理層面，民主要求政府積極拓展渠道、建設平臺，保障公民對于政治事務和其他社會生活的參與。這其中，維護和保證村民享有充分自由和平等的政治權利是關鍵。

二是法治。法治強調法律至上，是社會治理的基本準則。任何人包括政府都沒有超越法律的特權，都必須依法行事，法律面前人人平等。法治與人治恰恰相反，法治是以尊重和維護人的自由、平等和權利為基點的，即法治的本質在于保護公民的自由、平等及其他基本權利。由此可見，法治對于個人而言，“法授權即自由”和“法不禁止即自由”；對于政府來說，“法未授予的權力，屬于非法權力，不能享有和行使”。在當前我國以血緣、地緣為紐帶的熟人社會中，傳統的道德和習俗的作用非常突出，因此強調法治更為必要。法治是“鄉村善治”的必要條件。鄉村社會管理中如果沒有對國家法律法規的充分尊重，不能夠在法律和制度的框架內進行民主選舉、制定村規民約和進行社會事務參與，就無法保證社會管理沿著良性的軌道運行。

三是透明。即信息的公開性。在現代社會，信息與每一個公民的利益直接相關，因而具有廣泛的社會性。信息的公開范圍愈是普遍，透明程度就愈高，“鄉村善治”的水平也就愈高。透明是“鄉村善治”的重要條件。村落里的每一個公民都有權獲得與自己的利益相關的政策信息，包括決策信息、政策實施、行政預算、公共開支等所有信息。透明性要求鄉村管理機構將相關的經濟、政治、社會和文化等方面的政策、信息，通過各種傳媒及時告知區域內的公民，以便公民能夠及時、有效地參與社會管理中的公共決策過程，并對社會管理過程實施有效的監督。

四是秩序。主要是動態、有序、平衡的社會狀態，意味著公民的團結、社會的穩定、生活的有序、公共政策的連貫等。社會秩序是衡量“鄉村善治”不可缺少的條件。社會秩序對于基本人權、經濟發展和政治進步都具有重要意義。社會秩序如果被破壞或社會進入無序狀態，就很難有經濟的快速發展和政治的穩定進步。在當前的鄉村社會管理中，強調社會秩序更是具有特別重要的意義。就鄉村社會而言，秩序不僅是指村民對于鄉村社會管理主體等公共權威的高度認同和兩者之間的相互合作，而且也包括了鄉村社會中村民家庭內部及相互之間的人際關系、利益整合和諧調。因此，作為社會基本生活單元的村落的社會秩序保持得越良好、越鞏固，整個社會也會更加有序。

五是服務。服務的本意是指為他人做事，并使他人從中受益的一種有償或無償的活動。在現代社會治理中，政府角色由“管理型”向“服務型”的轉變是大勢所趨，“服務型政府”就是把政府定位于公共服務者的角色，要求政府為民眾服務。即在社會本位理念的指導下，在整個社會框架中，讓政府牢固樹立“為人民服務”的宗旨，向全社會提供方便、快捷、優質、高效的公共服務和穩定、安全、可靠的公共產品。就“鄉村善治”而言，不僅需要基層政府持續提升公共服務水平，而且還要求村落社會管理機構不斷加強服務意識，提高服務能力。

當然，“治理——善治”理論中提倡的其他價值性要素例如“公正、廉潔、責任、效率”等，也是“鄉村善治”必須關注和思考的。不過，在當前鄉村社會管理中，“民主、法治、透明、秩序和服務”等五大要素更顯得緊迫和重要。

三、推行“鄉村善治”的重大意義

對于當前我國社會而言，鄉村社會治理問題的焦點在于政府力量應該如何介入鄉村，即政府力量如何發揮，才能夠確保鄉村社會的良性發展、為經濟的繁榮發展和社會的安定有序提供更好的基點和更強有力的支撐。“鄉村善治”理論的提出，就是對這一疑問的探索。

一是推行“鄉村善治”有利于拓展基層民主發展。“鄉村善治”體現為國家權力向社會的回歸，強調人民群眾的主體地位和積極作用，意味著國家與社會、政府與公民的良好合作，表現了社會管理主體的多元化以及在解決社會矛盾與問題中的合作、協商、互信和達成共同目標，凸顯出嚴明的法度、政策的連貫、高效的行政、政務的公開和良好的服務，展示了社會政治發展的趨向。這都有助于拓展基層民主發展，增強國家政治的合法性。通過推行“鄉村善治”，能夠使村民自治和發展基層民主的原則要求有具體的實現形式，村民的知情權、參與權、決策權、監督權能夠得到切實保障，合理的利益訴求以及參與公共事務管理的愿望有合適的表達途徑，從而能夠適應當前農村經濟社會的快速發展背景下農民組織難、民主實施難、村務監督難等現實問題。

二是推行“鄉村善治”有利于發揮基層黨組織作用。當前，要使黨的執政贏得更加廣泛、深刻的政治認同和支持，一方面，黨必須大處著眼，即從我國的現實出發，不斷創新黨的執政理念，塑造適應時代發展的科學、先進的執政精神，進一步強化和提高黨的執政能力；另一方面，黨還必須從細微處著手，即從包括鄉村社會在內的基層社會出發，通過制定并實施正確的路線、方針和政策，實現科學發展，不斷滿足社會公眾的物質和精神需求，切實維護社會的穩定和秩序。通過“鄉村善治”，充分發揮基層黨組織和黨員的作用，能使政策宣傳多張“嘴”，管理工作伸長“腿”，能夠積極引導人民群眾參與到社會管理中來，更好地貫徹和落實國家的大政方針和組織意圖，使之與村民主觀愿望相協調。從而使基層黨組織和基層干部找到農村工作的新支點，增強農村黨的基層組織的凝聚力和戰斗力，架起基層黨組織與農民之間思想聯結的橋梁，促使基層政權建設延伸到家庭這個最基本的社會細胞。

三是推行“鄉村善治”有利于維護基層社會穩定。隨著改革開放和市場經濟的發展，當前我國社會階層逐漸分化、利益主體日益多元，思想觀念深刻變化，社會生活多元、多樣、多變特征凸顯，信息流動更加頻繁，各種思想、文化和價值觀念相互激蕩，影響人們思想和行為的因素增多、渠道擴大、程度加深。這反映在農村領域，就是傳統社會已經基本解體，而新的社會共同體遠未建立，在這樣的社會背景下，農村社會管理面臨著深刻挑戰。而通過推行“鄉村善治”， 逐步擴大村民參與社會管理的知情權、參與權、決策權和監督權，暢通人民群眾的社會訴求，能夠全面貫徹落實農村民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督機制，從而從源頭上減少不穩定因素，進一步密切黨群、干群關系，有利于消弭基層社會矛盾和沖突，維護基層社會穩定。

四是推行“鄉村善治”有利于推動生態文明建設。不容否認，只有經濟發展，才能為解決社會發展問題和推進社會管理提供必要的技術和資金支持，才能逐步實現現代化，增進民生幸福。但是，發展絕不等同于單純的經濟增長，而是要在保護基本生存環境的前提下促進經濟的快速發展和社會的全面進步，這樣才能真正提高人民群眾的生活質量和水平。過去那種拼資源、拼投入、高消耗、高污染和不計生態環境代價的經濟發展方式，對人民群眾的生存環境帶來了極大損害，正逐漸被人民群眾所拋棄。因為這種所謂的發展，只顧眼前利益而不顧子孫后代，實際上是竭澤而漁、殺雞取卵，也是不可持續的，最終會損害社會的和諧發展，破壞人民群眾的生活質量。而推行“鄉村善治”，發揮人民群體的主體作用和監督力量，能夠促使基層政府在社會發展中更加強調生態理念，推動生態文明建設，實現人與自然的和諧相處。

四、推行“鄉村善治”的途徑依賴

前已述及，鄉村社會管理是一項宏大而復雜的系統工程。因此，推行“鄉村善治”也將是一整套綜合性的制度改革設想，應當秉持民主、法治、透明、秩序、服務等“鄉村善治”的基本要求，在經濟發展、政治改革、文化傳承和社會建設等方面進行努力，而這些努力實際上也是一個相互支持的社會系統。具體闡述如下：

一要建設“強”而“善治”的上層政府。鄉村社會管理，自上而下看是國家行政權力的神經末梢；自下而上看則是國家治理的底層基點。因此，鄉村社會管理能否達成“善治”狀態，與上層政府治理息息相關。也因此，面對經濟轉軌和社會轉型的國情特點，“鄉村善治”要求上層政府必須建設一個“強”而“善治”的政府，致力于形成與經濟發展水平相適應的強有力的公共部門和社會領域，以最大限度地提高社會管理的效能和水平。事實上，從我國一些地方經濟社會的發展經驗看，區域全面建設和諧社會進展顯著，經濟發展全面、協調、可持續，社會秩序穩定良好，其中一個關鍵因素就是政府強有力的引導和推動。

二要持續強化農村社區建設。城鄉社區作為基層社會管理的主要載體，必須切實加強其參與社會管理和社會建設的能力。在農村地區，由于傳統體制的影響和社區建設還處于發展的初期階段，浙江省的社區組織還相對依附于政府，“自治”屬性并不強，尚未按照其本來性質發展，這就局限了社區組織作用的發揮。因此，要逐步建立健全村黨組織、村民委員會、經濟合作社、社區服務中心、基層民間組織“五位一體”的農村社區管理體制，在村黨組織的領導下，各司其職、互聯互補，不斷提升農村社區的管理水平，為農村地區社會穩定和有序發展提供堅實的組織基礎。

三要努力形成村落社會的公共服務基礎。社會管理從來不是一件孤立的事情，就管理論管理是不可能實現穩定與秩序的。要更好地發揮鄉村社會管理的作用，就必須要努力發展村落社會的公共服務基礎。這就需要強化鄉村社會中組織協調機構的公共服務意識、增強公共服務能力、提高公共服務水平，為人民群眾構建通暢便捷的利益訴求表達渠道，形成有效的矛盾糾紛解決機制，打造強大的權益保障體制，為各類經濟組織、社會組織提供良好的發展環境，讓人民群眾學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居，讓經濟社會發展的成果惠及全體人民，實現鄉村社會的和諧穩定。

四要努力完善群眾參與社會管理的制度。“鄉村善治”需要制度保障，制度是鄉村社會管理的重要一方面，國家要繼續加強和完善村民自治的法律和制度，形成相對成熟和穩定的法律法規體系，以更好地推動基層民主的發展。而相應的地方政府，應該在法律法規許可的范圍，制定符合當地實際情況、能夠增進人民群眾權益的各項制度和社會政策。另一方面，要充分發揮村規民約在村務管理中的重要作用。

五要有序發展基層社會組織。“鄉村善治”要堅持引導與管理相結合，積極發展社會組織在黨的指導下參與社會管理。一方面，要通過行政指導、資金支持、分類管理等手段，培育和發展惠及民生的公益類民間組織，規范各類組織不同的準入“門檻”，為社會組織的健康成長開辟空間，使之全面參與社會管理和公共服務供給，為社區內更多的單位和居民提供安全、衛生等方面的服務。另一方面，要積極引導村莊中出現的諸如老年人協會、殘疾人協會、文娛體育團體、公益互助組織等“草根”社會組織，促進其健康發展，成為黨和政府聯系不同群體的有益“橋梁”。

＊本文系2011年浙江省社科聯研究課題《“鄉村善治”：當前鄉村社會管理的目標選擇和路徑依賴》研究成果（編號：2011B001）。

作者丁堅鋼，男，浙江同濟科技職業學院黨委書記，副研究員（寧波 315000）；蔣曉冬，女，浙江同濟科技職業學院助理研究員（紹興 311800）。

①俞可平：《治理與善治》，北京：中國社會科學文獻出版社，2000年，第4頁。

責任編輯：孫艷蘭