延安13年的“人代會”制度

◎ 文/萬一

主持人語

人民代表大會制度是中國人民民主專政的政權組織形式，是中國的根本政治制度。

本期《延安精神》欄目，通過中國共產(chǎn)黨在延安十三年里，對我國的根本制度——人民代表大會制度的探索、形成及發(fā)展做一詳細的介紹，對這一制度形成的復雜性、艱難性、曲折性重新認識，讓我們在滿懷對十八大的期望和祝愿中，深刻了解人民代表大會制度的形成與發(fā)展歷程。

為加強監(jiān)督工作，各抗日根據(jù)地普遍建立三三制政權（即共產(chǎn)黨員、非黨的左右派人士、中間派人士在政權機關中各占三分之一）。1941年11月陜甘寧邊區(qū)第二屆參議會全體參議員合影。前排左二為邊區(qū)政府主席林伯渠，前排左三為邊區(qū)政府副主席、民主人士李鼎銘。

人民代表大會制度是我國的根本政治制度。但這一根本制度從萌芽、形成、發(fā)展，卻是經(jīng)歷了一個較為復雜曲折的過程。

中國共產(chǎn)黨于1921年7月成立之后，即組織發(fā)動了一系列工人運動，在農(nóng)村，則通過農(nóng)民協(xié)會把農(nóng)民組織起來。1927年8月7日，中共中央在漢口舉行的緊急會議，確定了土地革命和武裝反抗國民黨反動派的總方針。9月19日，中共中央政治局在《關于“左派國民黨”及蘇維?？谔枂栴}的決議案》中，提出要建立“工農(nóng)蘇維埃”政權。此后，革命根據(jù)地的政權組織形式開始由農(nóng)民協(xié)會向工農(nóng)兵代表會議轉(zhuǎn)變。1928年，黨的六大提出，要建立工農(nóng)兵代表會議政府。1931年11月7日，在江西瑞金舉行了“第一次全國工農(nóng)兵代表大會”（又稱“中華蘇維埃第一次全國代表大會”）。全國蘇維埃臨時中央執(zhí)行委員會為最高政權機關。這樣，工農(nóng)兵代表會議制度，就由中國共產(chǎn)黨領導的農(nóng)村革命根據(jù)地的地方工農(nóng)民主專政政權的組織形式，轉(zhuǎn)變?yōu)橹腥A蘇維埃共和國的國家政體，是人民代表大會制度雛形時期的一種形態(tài)。

實行參議會，推行“三三制”

一是修改“國體”及其名稱。1935年12月，中共中央通過的《關于目前政治形勢與黨的任務決議》提出，把“工農(nóng)共和國”改為“人民共和國”。1936年8月，中共中央在《關于抗日救亡運動的新形勢與民主共和國的決議》中，提出把“人民共和國”改為“民主共和國”。1937年2月，中共中央致電國民黨五屆三中全會，表示愿意將蘇維埃政府改名為中華民國特區(qū)政府，并提出把陜甘寧邊區(qū)創(chuàng)造為全國抗日民主模范區(qū)。1937年9月，中共中央正式宣布取消中華蘇維埃共和國的稱號，將中華蘇維埃共和國臨時中央政府西北辦事處改為中華民國特區(qū)政府即陜甘寧邊區(qū)政府。這樣，陜甘寧邊區(qū)政府既是國民政府管轄的一個地方政權，相當于省的建制，又是中國共產(chǎn)黨領導下的新民主主義政權。

二是為了適應這一轉(zhuǎn)變，陜甘寧邊區(qū)各區(qū)縣于1937年7月廣泛發(fā)動人民選舉參議員，召開參議員大會，選出基層各級抗日民主政府和參議會常駐機構，參議會制度逐漸在縣區(qū)以下的基層政治生活中代替工農(nóng)兵代表會議制度，成為最基本的政治制度。

此外，共產(chǎn)黨還從政權組織形式上作了變動，就是實行“三三制”。所謂“三三制”，就是在抗日民主政權中，共產(chǎn)黨員、左派進步分子、中間分子及其他分子各占三分之一。1940年3月，毛澤東為中共中央起草的黨內(nèi)指示《抗日根據(jù)地的政權問題》，正式提出“三三制”原則，要求革命根據(jù)地按照“三三制”原則建立各級參議會制政權，并在陜甘寧邊區(qū)部分區(qū)縣首先試行。12月13日，毛澤東在為中央書記處起草的《抗日根據(jù)地應實行的各項政策》中提出：“蘇北組織政權機關及民意管事機關時，應堅決實行三三制，共產(chǎn)黨只占三分之一，在開始時還可少于三分之一……真正組織各黨各派各界各軍的聯(lián)合政權，力避我們包辦。這對于全國是有大影響的?！?“三三制”就是各級代表會議制度，是真正的民主制度。

三是陜甘寧邊區(qū)政府的示范作用。一方面，強調(diào)邊區(qū)的作用。毛澤東說：“民主制度在外國已是歷史上形成的東西，中國則現(xiàn)在還未實行。邊區(qū)的作用，就在做出一個榜樣給全國人民看，使他們懂得這種制度是最于抗日救國有利的，是抗日救國唯一正確的道路，這就是邊區(qū)在全國的意義與作用?！绷硪环矫妫h中央明確把陜甘寧邊區(qū)作為“試驗區(qū)”。毛澤東說：“陜北已成為我們一切工作的試驗區(qū)，我們的一切工作在這里先行試驗”。所謂“試驗區(qū)”，體現(xiàn)在政權建設上就是新民主主義。1940年3月初，毛澤東在邊區(qū)黨政聯(lián)席會上明確提出：“陜甘寧邊區(qū)的方向就是全國新民主主義的方向?！?/p>

實行人民代表會議制度

1940年1月，毛澤東在《新民主主義論》中，首次提出了“人民代表大會”這樣一個嶄新的概念。他說：“中國現(xiàn)在可以采取全國人民代表大會、省人民代表大會、縣人民代表大會、區(qū)人民代表大會直到鄉(xiāng)人民代表大會的系統(tǒng)，并由各級代表大會選舉政府。但必須實行無男女、信仰、財產(chǎn)、教育等差別的真正普遍平等的選舉制，才能適合于各革命階級在國家中的地位，適合于表現(xiàn)民意和指揮革命斗爭，適合于新民主主義的精神。這種制度即是民主集中制。”在這里，毛澤東就為人民代表大會勾勒出了初步的輪廓。其實，這不僅是新民主主義的政體或政權組織形式，也是社會主義的政權組織形式。這時所表述的“人民代表大會”，與實施的“人民代表會議”的含義是一致的。

隨著抗日戰(zhàn)爭的即將結束，適用于抗戰(zhàn)期間的政權組織形式也即將完成其歷史使命。解放區(qū)的政權組織形式開始由參議會向人民代表會議過渡，并逐步實行人民代表會議制度。1944年底，當時任陜甘寧邊區(qū)參議會副議長的謝覺哉曾提出將邊區(qū)參議會改為人民代表會議。1945年9月，邊區(qū)參議會和政府決定先將鄉(xiāng)參議會改為鄉(xiāng)人民代表會議。1946年4月23日，陜甘寧邊區(qū)第三屆參議會第一次大會通過的《陜甘寧邊區(qū)憲法原則》規(guī)定：“邊區(qū)、縣、鄉(xiāng)人民代表會議（參議會）為人民管理政權機關”，“人民普遍直接平等無記名選舉各級代表，各級代表會選舉政府人員”，“各級政府對各級代表會負責，各級代表對選舉人負責?！边@就以立法（憲法原則）的形式確立了人民代表會議制度。

1947年11月，中共中央批轉(zhuǎn)了關于政權組織形式問題的指示信，要求在土改中，應使解放區(qū)政權自下而上地實行人民代表會議制。總之，“人民代表會議是人民政權的主要組織制度、組織形式，有整個的代表會的系統(tǒng)，由代表會選出各級政府委員會?！泵珴蓶|深入淺出地說明了，為什么要實行人民代表會議，而不實行蘇維埃或者議會制。人民民主專政的國家，是以人民代表會議產(chǎn)生的政府來代表它的。1948年11月30日，中共中央發(fā)出了關于新解放城市中組織各界代表會的指示。指示中說，中共中央決定，在城市解放后實行軍管制的初期，應以各界代表會為黨和政權的領導機關聯(lián)系群眾的最好組織形式；各城市解放后，人民代表會議何時召開，須視軍管期間，共產(chǎn)黨各項政策實施效果及人民群眾組織情況而定，但最主要地還要看我們運用各界代表會這一組織形式的成效如何?！叭嗣翊頃h是我們的組織武器，而各界代表會則可看做是人民代表會議的雛形?！备鹘绱頃侨嗣翊頃h的前身，是一種“政權和半政權的組織形式”。

1948年，隨著解放戰(zhàn)爭即將結束，當時黨的主要領導人毛澤東等都在努力探索取得全國政權之后，應如何組織和實行這一政權。一方面，毛澤東在一系列書信、指示中談到要召開人民代表大會。另一方面，限于當時戰(zhàn)爭并未完全結束等條件，毛澤東又明確主張要召開政治協(xié)商會議，并把召開政治協(xié)商會議作為召開人民代表大會的一種過渡。而這種過渡，作為一種主張，從提出到實際實行，一直持續(xù)到1954年9月全國人民代表大會的召開。