云南旅游產業建設用地集約利用評價

白 帥，劉 云

（云南師范大學 旅 游與地理科學學院，云南 昆 明650090）

1 引言

旅游產業隨著經濟發展迅速地擴大，土地節約集約利用研究已經有相當長時間，積累了大量經驗，但是旅游產業用地節約集約利用研究卻處于起步階段。旅游產業發展導致旅游產業用地矛盾，不合理地用地不利于旅游產業可持續發展，因此應對旅游產業用地節約利用研究，為旅游產業規劃和發展提供理論依據。

目前國內外在旅游產業方面的研究都是集中在產業經濟上，在土地部分的研究上較少，究其原因是旅游產業的發展引起的土地利用的矛盾，沒有引起人們的重視，旅游產業用地研究任重而道遠。旅游產業建設用地集約利用是旅游產業用地節約集約利用的一部分，卻是關鍵的一部分。云南省旅游產業建設用地集約利用程度提高將促進云南旅游業可持續發展。

2 云南省旅游產業用地節約集約利用

改革開放以來，云南旅游產業經過20世紀80年代的起步階段、90年代初期的加快發展階段、近10年來的培育支柱產業階段，實現了從無到有、從小到大的歷史性飛躍。1980年以來，國內外游客年均增長29.90%，國內旅游收入年均增長34.30%，2009年旅游產業總收入占全省GDP的比重為13.14%，初步形成涵蓋吃、住、行、游、購、娛的完整產業體系，成為云南的特色產業和支柱產業。與此同時，由于長期以來粗放式發展模式等原因，云南旅游產業還存在著產業、產品結構不合理；國有旅游企業改革滯后，市場主體發育不充分；投資不足，融資渠道不暢；市場不規范，資源與行業管理體制條塊分割嚴重；產業漏損，國際化水平低，對相關產業帶動作用不強，以及政策支持力度不夠等問題。

總體來看，盡管云南旅游資源的潛力很大，但旅游產業發展仍然相對滯后，旅游產業對全省經濟社會發展全局的推動作用還沒有充分體現出來，其深層原因在于思想觀念落后、改革創新不足、資源配置不合理。目前，云南旅游產業正處于轉型升級的關鍵時期，國內消費結構升級和國家政策的強力支持，中國－東盟自由貿易區將在2010和2015年分階段最終實現，國際資本流入和沿海產業轉移，為云南加快發展旅游產業提供了新的機遇；周邊國家和地區幾乎都把旅游作為重點產業發展，也對云南提出了前所未有的挑戰。面對機遇和挑戰，云南唯一的選擇是解放思想，抓住機遇，加快體制改革和制度創新的步伐，使市場機制在資源配置中發揮基礎性作用，實現發展方式從粗放式經營向集約化發展轉變，進一步推動全省經濟社會的全面、協調和可持續發展。

節約用地與集約用地既有區別又有聯系。節約用地主要是從保護土地面積的角度來說的，降低項目用地規模，建設用地少占或不占耕地；集約用地主要是通過增加生產要素的投入，提高土地利用率，或通過優化土地利用結構等措施，從而使土地利用效率達到一個合理水平的行為。集約用地強調用地方式和強度，節約用地強調用地規模。合理的節約集約旅游用地規劃能促進土地資源的可持續利用，避免土地利用的粗放性、隨機性和破壞性，促進旅游資源的可持續利用。

根據旅游用地和土地節約集約利用的概念，可將旅游用地節約集約利用概念定義為：在可持續發展的前提下，減少改變用地類型的旅游項目占地規模，降低旅游項目用地中建設用地的比例，通過改善經營管理，改變旅游用地利用方式，增加旅游用地投入，充分發揮旅游用地的潛力，提高其旅游用地利用效率和效益，使旅游產業用地的經濟效益、社會效益和生態效益相互協調統一[1]。

3 云南省旅游產業建設用地集約利用

旅游產業用地分建設用地和非建設用地，云南省截至2009年，旅游產業用地總面積為657 159.10hm2，其中建設用地占用61 329.14hm2，旅游產業建設用地占旅游用地總面積的9.33%。

云南省旅游產業規劃基期建設用地總面積61 329.14hm2，同時期云南省建設用地92.83萬hm2，旅游產業建設用地僅占全省建設用地總面積的6.60%，比重較小，而2009年云南省旅游總收入810.73億元，GDP 6 169.75億元，旅游收入占GDP的13.14%。旅游產業建設用地占建設用地總面積的比重與旅游產業占GDP的比重不一致，旅游接待設施、基礎設施及配套設施占地面積較小，旅游建設用地供應力度偏小，旅游投入不足，導致接待能力有限，與其對國民經濟的貢獻不協調。

旅游產業建設用地集約利用對現有旅游產業建設用地而言，主要是進行內涵挖潛，增加投入產出，促進旅游產品轉型升級，提高集約利用程度；新增建設用地盡量少占或不占耕地，避讓基本農田，充分利用荒山、荒坡、荒草地等其他土地，并盡量減小用地規模[2]。

4 構建旅游建設用地集約利用評價體系

4.1 建立評價體系的必要性

建立一套定性和定量相結合的旅游建設用地集約利用程度的指標評價體系，可以對已建和規劃建設的旅游建設用地進行量化。對旅游建設用地集約利用程度較高的地方可以適當地增加旅游建設用地的土地供應，并優先考慮開發利用其他土地。對旅游建設用地集約程度較低的地方，在建設用地供給政策上要吃緊，要求對其現有旅游產業建設用地進行潛力挖掘，加大投入和產出力度，提高其旅游效益。

4.2 指標體系的確定原則

旅游建設用地集約利用內涵豐富，選取指標應綜合考慮社會、經濟、生態環境和可持續發展等各方面，各指標之間既要相互獨立又要相互補充。

4.2.1 科學性原則

旅游用地評價指標體系的設計必須建立在科學的基礎上，指標體系的選取必須要能科學、客觀地反映旅游用地的各種特征。

4.2.2 可操作性原則

旅游建設用地集約利用是一個綜合性的概念，涉及社會、經濟、可持續性等各方面因素，但目前我國旅游產業用地相關統計數據不全面，一些必要的影響旅游建設用地集約利用的因素缺乏相關的統計，這給旅游產業建設用地集約利用的評價帶來一定的影響，因此評價因子的選擇一定要考慮可操作性。

4.2.3 適用性原則

所選指標在全省各州市之間應具有普遍適用性。

4.2.4 定性與定量相結合原則

土地節約集約利用指標評價盡量以定量計算為主，易于考核和評價，對個別難以定量的指標進行定性分析，以利于評價的可操作性。

5 云南省旅游產業建設用地集約利用綜合評價

5.1 指標體系的構建

綜合考慮影響云南旅游產業土地節約集約利用的因素，選取7個影響因子，分別為單位建設用地接待國內旅游人次、單位建設用地接待海外旅游人次、地均建設投資、地均旅游收入、旅游建設用地地均旅游外匯收入、旅游業收入占GDP的比重、投入產出比。

層次分析法（AHP）[3，4]是一種定性與定量相結合的決策方法，它是系統工程中對非定量事件定量分析的一種簡便算法。它把一個復雜問題按各因素隸屬關系由高到低表示有序的遞階層次結構，然后通過人們的判斷對各層次的元素進行比較判斷，確定相對重要性，最后把各層次定量關系聯系起來，得到總排序作為決策依據[5]。準則層和評價指標層各因子權重的得來均采用層次分析法中的兩兩對比法得來。根據層次分析法得出云南省旅游產業建設用地集約利用評價指標體系表（表1）。

表1 旅游產業建設用地集約利用評價指標體系

結合表1，參照云南省統計年鑒得出云南省旅游產業建設用地節約集約評價各因素現狀值（表2）。

5.2 模糊數學綜合評價

模糊綜合評價方法是一種運用模糊變換原理分析和評價模糊系統的方法，它以模糊推理為主，將定性與定量，精確與非精確統一結合起來，這一方法是由美國自動控制專家查德于1965年首次提出[6～11]。

各指標均為正向指標，因此可以建立統一的隸屬度函數，由于旅游產業節約集約利用到目前為止還沒有國家標準和地方標準，建立隸屬度函數所需要的標準通過參照前人相關的研究成果、問卷調查、專家咨詢、研究者客觀判斷等方式最終確定旅游用地集約利用水平的指標層的隸屬度函數[12]。

結合云南省旅游產業建設用地節約集約評價各因素現狀值（表2），可得出評價指標層7個因子的關于低度利用、適度利用及集約利用的隸屬度函數值。

表2 云南省旅游產業建設用地節約集約評價各因素現狀值

以昆明市為例，根據隸屬度并結合全省平均值，并計算出全省平均值的0.6倍和1.2倍為作等級劃分標準，等級的劃分標準是結合了全省旅游產業建設用地節約集約評價各因素現狀值的具體情況綜合得出的。昆明市評價指標層各因素指標隸屬函數值矩陣為：

根據評價指標層各因素指標的權重，土地利用強度下屬的兩個因子的權重為（0.6，0.4）；土地投入強度下屬的因子只有一個，權重為1，因此將不參與這一輪計算，隸屬函數值可以直接應用到下一輪計算；土地利用效益下屬的4個因子的權重分別為（0.373 2，0.303 8，0.116 7，0.206 3）。

將準則層下屬的因子的權重向量與對應的隸屬函數值矩陣進行模糊數學綜合運算，并進行歸一化處理，得到準則層綜合評價結果矩陣。

土地利用強度綜合評價結果為：

土地利用強度總管和評價結果為：（0 0.2766 0.7234）。

土地利用效益綜合評價結果為：

最后將準則層綜合評價結果與準則層3個影響因子的權重向量進行綜合運算，再進行歸一化，得出昆明市旅游建設用地節約集約土地利用綜合評價結果為（0.197 1，0.276 9，0.526 0），根據最大隸屬度原則，昆明市旅游建設用地節約集約土地利用綜合評價最終評價結果為集約利用。

按照此方法分別計算出其他各市州的旅游用地節約集約土地利用綜合評價結果為分別為曲靖的為（0.354 7，0.435 8，0.209 5）；昭通的為（0.343 9，

0.422 5，0.233 6）；臨 滄 的 為 （0 .574 1，0.322 6，0.103 3）；文山的為（0.343 9，0.422 5，0.233 6）；德宏的為（0.311 8，0.376 4，0.311 8）；玉溪的為（0.313 9，0.372 1，0.313 9）；麗江的為（0.219 6，0.346 0，0.434 3）；楚雄的為（0.422 5，0.343 9，0.233 6）；西雙版納的為（0.330 8，0.406 4，0.262 8）；怒 江 的 為 （0 .440 3，0.316 4，0.243 4）；保山的為（0.422 5，0.343 9，0.233 6）；普洱的為（0.422 5，0.343 9，0.233 6）；紅河的為（0.305 0，0.390 0，0.305 0）；大理的為（0.319 4，0.361 2，0.319 4）；迪慶的為（0.237 4，0.333 1，0.429 5）

按照最大隸屬度原則，旅游產業用地節約集約總體評價結果為，低度利用的有臨滄、楚雄、怒江、保山、普洱；適度利用的包括曲靖、昭通、文山、德宏、玉溪、西雙版納、紅河、大理；集約利用的有昆明、麗江、迪慶。

6 土地合理利用的措施建議

6.1 加強引導

堅持旅游項目有保有壓，積極推進旅游產品轉型升級；合理確定項目建設用地控制標準；引導旅游產業建設用地向其他土地發展；提高閑置、空閑土地利用率，充分利用存量土地；規范推進城鄉建設用地增減掛鉤試點工作；積極營造節約集約用地的意識。

6.2 加強積極有效地調控

啟動配套的稅費改革；實行旅游用地的資產化管理；協調旅游產業土地利用專項規劃與土地利用總體規劃的關系；加大旅游線路統籌力度。

6.3 相關部門加強管制

相關部門應正確處理政府干預和市場競爭的關系，控制總量、限制增量、盤活存量、提高質量，實現土地優化配置和合理高效利用。政府職能部門加強土地節約集約評價；建立節約集約用地評價考核制度；加強旅游項目的前期論證，改進用地報批方式。

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