基于公路養建工程項目過程管理的內部審計框架研究

張海燕

摘 要:內部審計是內部管理的重要環節，尤其是具有投資功能的企事業單位，它是加強過程管理、預防腐敗現象、提高審計質量的有效手段。文章闡述了公路養建工程建設單位在投資過程中的審計監督內容，從工程的招投標過程、施工過程、竣工結算過程進行系統分析，并給出相應的內部審計框架，為有關企事業單位實施內部審計提出了前瞻性的實施框架和步驟建議。

關鍵詞:公路養建工程 內部審計 過程管理

中圖分類號:F239文獻標識碼:A

文章編號:1004-4914（2012）07-173-02

一、前言

嚴格有效的內部審計是公路養建工程質量的重要保障，它與公路基本建設的發展密不可分的。我國自改革開放以來，公路建設一直是基礎設施建設的重點之一。特別是“第十個五年發展規劃”以來，國家作出了加快基礎設施建設、擴大內需的戰略決策。全國公路建設總投資規模不斷擴大，至“十一五”末，全國公路網總里程已達到398.4萬公里，高速公路發展到7.4萬公里， “五縱七橫”的國道主干線公路基本形成。進入“十二五”后，隨著我國經濟實力的不斷增強，公路建設、公路養護事業又將迎來新一輪建設的高潮。

公路建設投資又成為各項投資中的重中之重，公路建設面臨新的發展機遇。為了加強公路建設資金的管理，規范公路建設市場，保證工程質量，提高投資效益，加強公路工程內部審計具有十分重要的意義。

二、公路建設投資的內部審計的主要內容

多年來，公路建設投資的審計監督的重點是在工程完工后，對決算報告進行審查，檢查其套用定額是否正確，有無多計工程量的問題。很顯然，這種辦法已遠遠不能適應現代審計的監督職能。隨著工程招標制、工程監理制等現代工程管理制度的出現，內部審計也應相應的改變了重點和內容，歸納起來主要體現在以下幾個方面：

1.工程前期。公路建設投資項目從立項伊始，到公開進行招投標，評標到簽訂合同，絕大多數內容和技術操作屬業內秘密，但應該是審計監督的重點，以避免虛假招投標或暗箱操作問題的發生。除此之外，承包商的施工資質、招投標過程的合法、合規性都應列為審計監督的重點。

2.主體工程。即投資者所要得到的道路、大橋、橋涵等的主體。審計監督的重點應是工程的規劃有無超標準、超預算的情況。

3.附屬工程。如道路兩邊的綠化工程、防護、邊溝等，審計監督的重點同樣應放在有無夾帶工程等計劃外工程，或人為改變設計方案，變相加大工程概算的問題。

4.隱蔽工程。隱蔽工程，如橋梁基礎，就是指竣工后無法看見和計量的工程。隱蔽工程因其隱蔽性和重要性而增加了監督的難度，監督的重點應放在核實設計要求和實際施工的差異上，如開挖土石方量、投入的基礎用料量等問題上。

5.工程決算。工程決算即對提報的工程決算報告進行審計，依據國家公路建設方面的法規仔細審查施工過程有無多計工程量、重復計量、不合規定、高套定額、故意錯套定額、多計取費用、亂攤銷費用、挪用轉移公路建設資金等現象。

三、公路養建工程內部審計重點

（一）招投標過程中的內部審核重點

招投標過程是公路建設投資進入實質性工作中至關重要的一步，它不僅能從施工能力、施工信譽等方面擇優選擇承包商，也通過施工合同對投資、進度、質量進一步細化和控制，用經濟、合同手段保證公路建設總體目標的實現。因此招投標工作是否規范、合法，將直接影響招投標結果的公正性以及投資的經濟性與否，從以往經驗和教訓來看，招投標過程中出現的暗箱操作、關系標、人情標，不僅使招標的目的難以從合同價上表現出來，也會為以后施工過程中的投資失控埋下隱患。具體表現在以下幾個方面：

1.建設單位（以下稱業主）的招標（或招標代理）是否規范。目前《中華人民共和國招投標法》以及山西省關于招投標工作的一些規定已經全面實施，按照法定招標程序應按公開發布招標公告、資格預審、投標、評標定標、發出中標通知書這一流程來進行，在招標前應詳細編制招標文件（含項目專用本）、招標總體實施辦法、資格預審評審辦法、評標實施細則等報主管部門審核批準，在各階段應認真準確客觀地編寫評標報告、定標決議等，并應全程做好公證。

作為審計部門應從以下幾方面檢查自身在招投標中有無違規現象：第一，在招標公告、招標文件、資格預審、評標中是否有地區、行業的限制性條款和做法；第二，按照國家規定必須進行公開招標的項目是否公開招標，是否將該公開招標的項目實施小范圍的邀請招標、議標，是否將大的項目肢解逃避招標，是否將前期小的項目招標后期大的項目直接交給前期項目施工單位；第三，指定分包的項目是否符合國家對可以由業主指定分包的條件；第四，合同簽定價及中標通知書的合同價是否為承包商的中標價；第五，本項目的招標文件和實施辦法中是否有與《中華人民共和國招投標法》以及我省關于投標工作的一些規定有嚴重抵觸的地方。

2.建設單位是否嚴格遵循國家建設項目建設程序。在各項上級批復、建設資金到位、施工圖設計完成并經過專家評審通過后再實施招標。堅決杜絕邊設計邊施工，以往的經驗教訓已經不少，強攻硬上、盲目施工只能是勞民傷財，必然造成一些總體上考慮不周的地方，頻繁返工，是對國家和人民的極端不負責。

3.建設單位是否進行了嚴格的事前比對管理。建設單位是否在招標前將該項目的招標用圖紙和工程量清單（或調整工程量清單）進行了認真的對比審核。工程量清單是根據招標用圖紙，按照招標文件上的各細目計量方法匯總出來的。它既是招投標時各投標單位報價的共同基礎，也是合同簽定后施工過程中變更、計量的基礎。目前工程量清單大多由設計院或工程咨詢事務所編制，如沒有第二家單位復核，準確度較低，如果清單量與實際施工圖數量出入太大，會使合同價（或中標價）過高或過低，即使在中標以后另行調整，也會給施工單位按合同文件提請變更單價埋下伏筆。因此復核工程量清單數量顯得尤為重要。在復核過程中，土石方工程（含軟基處理）又是復核的重點，因為在實際月計量支付中，土石方是按分層、分段計量的，相對來講比較粗略，所以只有在工程量清單上進行總量控制才能有效地防止超計量。發現有不符合時，則應按規定及時予以更正。

（二）施工過程中的內部審核重點

施工過程是履行合同、處理變更、對實物工程量進行計量的過程，具有時間跨度大、可變因素多、矛盾集中、對決算價影響大等特點，因此也是我們工程監督管理的重點和難點，在處理這個階段的工程管理問題，應緊緊把握住合同這個原則，這里所講的合同是個廣義的概念，不僅包括施工合同，而且包括招標文件、投標文件、圖紙等；如果遇到以上文件都解決不了的問題，則要依照《交通部國內公路工程招標文件范本》進行處理。在這個階段應重點加強以下幾個方面的監督管理：

1.履約保函及動員預付款保函應按合同規定及時足量提交。履約保函的作用是保證承包商能按合同規定承擔工程的實施和完成及其缺陷修復的銀行擔保，其有效期至業主向承包商頒發交工證書之日。承包商應按在規定的期限內向業主提交履約保函，未提交之前不得對其計量。動員預付款保函的作用是對業主支付給承包商用于開工前準備工作啟動資金的銀行擔保，按工程進度以一定比例分期從各月的中期支付中扣回。其有效期至全部扣回之日起失效。承包商應按在規定的期限內向業主提交動員預付款保函，未提交之前不得支付動員預付款。

2.重點加強工程量清單的合同內計量工作。工程量清單計量一般是根據每月完成的合同內實物工作量經監理工程師簽認合格準予計量的工程細目，它有階段性、按實計量的特點。根據這個特點，應在過程中來進行控制，而不是依靠事后發現超計量以后再扣回。計量人員（業主工地工程部、合同部）均應認真學習合同文件和招標文件中的計量條款，心中應明確哪些項目可以計量，哪些項目不能計量，屬于包含在其他工程項目中的內容均不能單獨計量，業主工地工程監管人員應重點審核施工期內各工程細目的合同內計量總額是否超出調整后的清單總額，對于超出的項目應查找原因，與總監辦結合及時予以核減。

3.指定專人負責管理變更設計工作。變更設計是施工階段影響工程造價最大的因素，但客觀的講，任何工程項目都不可避免的會發生變更設計；變更設計既可以由業主（或設計單位）提出，也可以由承包商提出。

對于這方面有以下幾點值得注意：第一，變更設計是否必要，是否有施工單位和設計代表通過變更將低單價細目更改為高單價細目的現象。第二，是否清單上已有適合或類似的項目單價，而另行審批單價的現象；在批復新的合同外單價時，應根據合同及實際情況認真編寫審核批復意見，經相關部門會簽，總監簽發。不得隨意無根據批復。第三，對于同時有核增核減的變更設計工程數量，是否在核增的同時對相關細目數量進行核減。 第四，對于招標文件或投標書中明確由承包商承擔的施工方案、材料、機械、施工配合費用，是否通過變更予以支付。第五，一般來說，土方工程變更的重點集中在土方運距的增量上，從其他的高速公路項目上的審計情況來看，這部分的問題比較多，涉及的金額也比較大。客觀上講由于項目全線的取土坑不是同時落實到位，地點及取土數量也不可能與施工圖設計完全一樣，因此必然引起施工便道及土方平均運距的變化，正因為如此，往往導致此項變更比較混亂，這是我們工程管理監督的重點。對于施工便道，有的招標文件明確規定在投標時由承包商自行報價，總額包死，不因取土場的變化而調整；有的規定調整的范圍，例如平均運距變化在1公里以內的不予調整；而有的則按實際便道的長度進行計量，針對以上幾種情況，應根據具體合同區別對待，嚴格按合同條款執行。對于這類問題，建設單位應及早著手制定具體的變更辦法和原則，隨時調查核實和簽署相關的基礎資料，為以后整體土方平均運距的計算打下基礎，避免以后甲乙雙方引起爭議。實際計算時，應先計算出施工圖土方的平均運距，再按監理工程師簽認的取土坑平面位置、上土里程、取土數量、便道長度等計算出變更后的平均運距，兩者之差即為運距增量。第六，另一個值得重視的問題就是隱蔽工程的變更，主要指軟基處理、溝塘回填等，這部分項目主要發生在路基施工的前期，工程點多面廣，工作量也比較大。在路基本體開始填筑后，即使發現數量上有問題，核查的難度也是相當大的。對于此部分的變更及計量，從其他公路建設的成功的經驗來看，業主工地監管部門或總監辦應明確指派不同部門的兩個人在現場同時核準并在計量表上簽字，這樣可以做到互相監督，當場核定，一方面避免一人隨意操作，另一方面避免事后甲乙雙方相互推脫。

（三）竣工結算環節中的內部審核重點

竣工結算是在承包商按合同要求全部完成其施工項目后，對施工單位所做的實際工作量及其他應付費用做一匯總，據此確定最終支付給施工單位的計量總額。工程竣工結算應在工程量現清單總量控制的前提下，按實際的合理的月計量支付數量進行匯總，對于某些項目的實際計量總數量未達到現清單數量，應分析原因，如果不是漏計、錯計，則不能再將差額補給施工單位，尤其是路基土石方這一塊，施工單位會以種種理由說明前期土石方計量得比較粗略，要求結算時一次補足，這是違背計量支付原則的。

四、公路養建工程的內部審計框架設計

根據上述闡述和分析，搭建公路養建工程的內部審計框架。如表1公路養建工程的內部審計框架示意表所示：

五、總結

公路工程建設現時審計過程存在某些不完善之處是可以盡量避免的，要提高監督質量，就必須改進方式、方法和手段。運用公路養建工程的內部審計框架，切實做到全程把關，各個環節都需要有相應的審計人員進行重點跟蹤和管理，可從程序上較好的減少或杜絕公路養建工程建設中不合理費用的發生，但也要看到，本論文所示的內部審計框架并不完整，還需要以后的實踐繼續對其補充和完善。

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（作者單位：山西省公路局太原分局 山西太原 030012）

（責編:賈偉）