寧波至余慈地區市郊鐵路建設及運營管理模式研究

劉明麗

（中鐵第四勘察設計院集團有限公司 線路站場設計研究處，湖北 武漢 430000）

1 概述

隨著城市規模的不斷擴大，城市交通擁擠及環境惡化等問題日益嚴重，發展城市軌道交通已成為解決這些問題的最佳途徑。同時，隨著鐵路的快速發展和城市格局的變遷，鐵路樞紐內的許多聯絡線、支線、專用線逐漸失去了原有的地位和作用，或廢棄或萎縮，運能虛糜、設施閑置。利用既有鐵路資源參與城市及市郊客運，可以大大緩解城市交通緊張的局面，與修建地鐵、輕軌或其他城市軌道交通相比具有工程投資少、建設周期短等優點，同時還能盤活既有鐵路資源，使地方政府和鐵路部門達到雙贏。

既有鐵路參與市郊客運前景非常廣闊，但目前我國利用既有鐵路參與市郊運輸整體上處于萎縮狀態，究其原因主要是建設、運營、管理體制的問題。為此，結合寧波至余慈地區市郊鐵路項目，對其建設及運營管理模式進行探討。

2 既有鐵路參與城市及市郊客運的形式

目前，我國北京、上海、武漢等大城市都有利用既有鐵路參與城市及市郊客運的實例，歸結起來有以下 2 種形式。

2.1 利用既有鐵路通道新建城市軌道交通線路

城市內部廢棄的鐵路位于市內或市郊客運走廊上，而地方政府在該交通走廊上規劃有城市軌道交通線路，地方政府可向鐵路局出資購買土地或進行土地置換，取得土地所有權后，拆除既有鐵路，利用該通道新建城市軌道交通線路。線路采用城市軌道交通制式，由地方政府出資，成立軌道交通公司負責其建設及運營管理。如武漢軌道交通 1 號線，是利用舊京廣鐵路通道新建而成，采用城市軌道交通制式，由武漢市政府出資，武漢地鐵集團負責建設及運營。上海軌道交通 3 號線是利用原滬杭鐵路內環線通道新建而成，采用城市軌道交通制式，由上海申通地鐵集團有限公司和沿線各區政府共同出資，組建上海軌道交通明珠線發展有限公司負責建設及運營。

2.2 改造既有鐵路開行市郊列車

市內某些鐵路雖然運量萎縮，但仍承擔少量的鐵路運輸業務，因此可以充分利用其富余能力，組織開行市郊列車，為市郊客運服務。這些鐵路一般是樞紐內行車量不大的既有干線或樞紐聯絡線、支線、專用線等，技術標準較低，設備設施陳舊，往往需要進行適應性改造才能滿足公交化運輸的需要。如單線需增建第二線提高通行能力，線路全封閉，增加車站，對既有車站進行改造配置售檢票、旅客乘降設備，改造信號系統等[1]。該類線路由于承擔了部分國鐵業務，一般采用國鐵制式，由地方政府和鐵道部共同出資，按現代企業制度成立合資公司負責項目的建設及資產管理，投入運營后將鐵路運輸業務委托給相關鐵路局負責。目前，國內已開通運營的北京市郊鐵路 S2 線、即將開通運營的上海軌道交通 22 號線均是通過改造既有鐵路來實現市郊客運功能的實例。

2.2.1 北京市郊鐵路 S2 線

北京市郊鐵路 S2 線全長 82 km，利用既有京包鐵路、京通鐵路和康延支線改造而成，由北京城市鐵路投資發展有限公司建設運營，該公司是北京市基礎建設投資有限公司與北京鐵路局共同組建的市郊鐵路投資公司，負責 S2 線的初期改造及后期經營管理，雙方各占股比 50%，運營管理委托北京鐵路局負責。S2 線于 2008 年 8 月 6 日開通運營，開行旅客列車 4 對 /d；采用計程票制，全程一等座票價 23 元，二等座票價 19 元。

北京市郊鐵路 S2 線運營 2 年多來，為方便市民出行和旅游起到了積極作用，但是由于票價過高、公交接駁配套設施不健全，一直處于高空置狀態。為此，北京市積極探索新的運營模式，將 S2 線從旅游客運線路調整為地區通勤線路，采用低票價政策吸引客流，1 站 5 元，2 站及以上 6 元，并由政府出資購買運營服務來彌補虧損，開行列車數量增加到 16 對 /d，早、晚發車時間加大發車頻率，滿足早、晚高峰市民通勤出行需求。北京市有關部門還對沿線各站及周邊道路、通道、標志進行了優化改造，對沿線各站公交線路接駁和運力進行了調整并完善換乘組織方案，改善了 S2 線的換乘條件。自 2011 年 7 月 1 日實施新運營模式以來，客流大幅度上升，充分發揮了服務城市交通的功能，成為北京市區與沿線區縣間的重要客運通道。

2.2.2 金山鐵路支線(上海軌道交通 22 號線)

金山鐵路支線原是一條由上海市新橋鎮通往金山區金山衛鎮的支線鐵路，主要為上海石化總廠服務，以貨運為主，客運為輔，由上海鐵路局管轄，但是由于運營以來客運量達不到要求，客運服務已于 2001 年停止。

為加快推進上海城鄉一體化建設、改善城鎮居民的出行條件，鐵道部和上海市共同出資改建金山鐵路支線，由上海金山鐵路有限責任公司負責該線路的建設及資產管理，運營管理委托上海鐵路局負責。該工程總投資 48 億元，其中上海市出資 23.135 億元，為最大出資方；鐵道部安排鐵路債券 11.185 億元；合資公司貸款 6.52 億元。

改造后的金山鐵路支線全長 56.4 km，為一條由上海南站通往金山站的快速市郊鐵路，并納入上海市軌道交通網絡，稱為上海軌道交通 22 號線。據規劃，2015 年金山鐵路支線開行旅客列車 36 對 /d，2025年將達到 52 對 /d。

2.3 利用既有鐵路開行市郊列車的經驗與啟示

（1）改造既有鐵路開行市郊列車是發展市郊客運交通的一種重要形式。改造既有鐵路開行市郊列車，是利用既有鐵路資源參與市郊客運的最主要形式，應用得也最為廣泛，北京 S2 線的成功運營、上海 22 號線的建設為此提供了寶貴的經驗。

（2）采用政府主導下的多元投資模式。市郊鐵路主要服務于城市市郊范圍內，投資大、公益性強，是城市公益性基礎設施，應采用政府主導下的多元投資模式，即由地方政府及鐵道部主導，有條件還應廣泛吸引社會資金。

（3）實行公交化的運營策略。市郊鐵路承擔的客流中，上下班通勤及通學客流占了很大比例，因此應采用公交化的班次及低票價運營策略。

（4）政府應建立補償機制。市郊鐵路的社會效益遠大于其經濟效益，實行低票價策略后，收入更難以彌補運營支出，因此，要維持其正常運營，政府必須給予市郊鐵路運營補貼或者資源性補償。如北京 S2 線由政府出資購買運營服務來彌補虧損，政府 1 年補貼 1 億多元；即將開通的上海 22 號線亦準備由政府出資購買運營服務，目前正在商談具體的方案。

（5）政府應完善城市公交、市政配套，改善換乘條件。公交化的運營要求市郊鐵路和市區公共交通方式必須要有良好的銜接，在時間、運能上能協調配合，方便旅客換乘，減少旅客在途時間，為旅客提供方便快捷的優質服務。因此，地方政府應完善市郊鐵路沿線各站的公交配套設施，最大限度地改善市郊鐵路的換乘條件。北京市政府通過改善 S2 線的換乘條件，對沿線各站及周邊道路、通道、標識均進行了優化改造，對沿線各站公交線路接駁和運力也進行了調整，并完善了換乘組織方案，使客流得到進一步提升。

（6）運營管理模式主要取決于投資建設主體。運營管理模式主要是由資金來源決定，即投資主體決定運營管理體制。利用廢棄鐵路通道新建而成的軌道交通線路，一般由地方政府出資收購土地使用權，建設及運營管理均由地方政府負責；由既有鐵路改造而成的市郊鐵路，由于承擔國鐵和市郊運輸 2 種業務，一般由鐵路部門和地方政府共同出資成立合資公司，運營管理則委托鐵路局負責。如北京 S2 線的運營管理已委托北京鐵路局負責，上海 22 號線的運營管理也計劃委托上海鐵路局負責。

3 寧波至余慈地區市郊鐵路的建設及運營管理模式研究

3.1 項目背景

余慈地區區位獨特，在 2008 年杭州灣大橋開通之后，處于寧波銜接上海的橋頭堡位置，有利于寧波承接上海的經濟輻射，但同時也表現出與寧波中心城區割裂發展的風險。因此，為實現將余慈地區打造為寧波都市區副中心的戰略目標，構建余慈地區與寧波中心城之間的快速、大容量、便捷的軌道交通聯系十分迫切和必要。

2009 年寧波市余慈地區軌道交通線網規劃中提出的新建市域線 S1 線、S2 線雖然能夠很好地實現以上功能，但投資大、工期長，短期內難以實施；而既有蕭甬鐵路在 2012 年杭甬客運專線開通后能力將有很大富余，在蕭甬鐵路蜀山站接軌的余慈鐵路支線也有一定的富余能力，利用以上既有鐵路的富余能力開行寧波中心城至余慈地區的市郊列車，投資小、見效快，可作為實現余慈地區至寧波中心城快速、大容量公共交通的備選方案。寧波至余慈地區市郊鐵路平面布置示意圖如圖 1 所示。

3.2 項目運營特征

（1）寧波至余慈地區市郊鐵路項目涉及的蕭甬鐵路及余慈鐵路支線 2 段既有鐵路分屬于 2 家公司。蕭甬鐵路為合資鐵路，全長 144.2 km，屬于蕭甬鐵路有限責任公司 (以下簡稱蕭甬公司) 管轄。蕭甬公司是由鐵道部和浙江省政府共同出資組建的合資公司。2008 年，寧波市和鐵道部對蕭甬、北侖鐵路公司實施整合，由蕭甬公司兼并北侖鐵路公司。至此，蕭甬公司資產管理范圍東起北侖站、西接杭州南站，營業里程 195.1 km，線路總長達 497.7 延長公里。蕭甬鐵路采用“委托運輸經營”的模式，委托上海鐵路局負責運營管理，蕭甬公司負責資產管理。余慈鐵路支線為地方鐵路，全長 13.7 km，由慈溪市政府籌資 1.3 億元修建，屬于慈溪市鐵路管理處管轄。慈溪市鐵路管理處是隸屬于慈溪市發展和改革委員會的國有運輸企業，采用“自管自營”的模式，獨立負責余慈鐵路支線的經營及運營管理。

（2）市郊列車與國鐵客貨列車共線運營。寧波至余慈地區市郊鐵路開行市郊列車后，將與既有蕭甬線上的客貨列車、余慈鐵路支線上的小運轉列車共線運營，因此寧波至余慈地區市郊鐵路要兼容國鐵客貨列車和市郊列車，早晚客流高峰期主要開行市郊列車，但不中斷國鐵客貨列車的運行，平峰期和夜間主要開行國鐵客貨列車。

3.3 項目建設管理模式方案研究

根據寧波至余慈地區市郊鐵路項目特征，有以下 2 種建設管理模式可供參考。

3.3.1 方案 1

方案 1 即維持兩段鐵路的既有管理模式不變，由蕭甬公司負責蕭甬鐵路段的建設，由慈溪市鐵路管理處負責余慈鐵路支線段的建設。

方案說明。維持目前兩段鐵路管理現狀，由蕭甬公司及慈溪市鐵路管理處分別負責項目在各自管轄范圍內的鐵路建設。余慈鐵路段的改造工程建議由寧波市及沿線地方政府出資，同時慈溪市鐵路管理處也可申請部分貸款；蕭甬鐵路段的改造工程建議由寧波市及沿線地方政府、蕭甬公司出資，同時，由于上海鐵路局為蕭甬公司的控股股東，也可爭取上海鐵路局出資。

圖1 寧波至余慈地區市郊鐵路平面布置示意圖

3.3.2 方案 2

方案 2 即蕭甬公司兼并慈溪市鐵路管理處，由蕭甬公司負責項目的建設。

方案說明。蕭甬公司兼并慈溪市鐵路管理處，慈溪市鐵路管理處依法注銷，由蕭甬公司負責項目的建設，出資方為寧波市及沿線地方政府、上海鐵路局，同時蕭甬公司也可申請部分貸款。

3.3.3 方案比選

方案 1 的優點是不需成立新的公司，操作簡單。但是由于項目主要工程在余慈鐵路段，而這部分線路主要是由地方政府出資建設，地方政府財政壓力過大，融資較為困難。而且項目分別由 2 個公司負責運作，經營管理較復雜，雙方協調較困難，容易產生糾紛。

方案 2 由 1 家公司負責項目的建設，權責分明，經營管理較為簡單。由于線路兼并后鐵道部也是大股東之一，因此有利于項目的融資。同時，該方案整合了余慈地區的鐵路資源，由余慈地區最大的鐵路公司——蕭甬公司全面負責本地區的鐵路運輸，有利于資源的優化配置，提高設施設備的利用率。對于方案 2，公司整合雖有一定的難度，但是有先例可循，具有一定的可操作性，如蕭甬公司曾在寧波市政府及鐵道部的支持下，兼并了北侖鐵路公司。

經過方案綜合比選，研究選擇方案 2，即：蕭甬公司兼并慈溪市鐵路管理處，由蕭甬公司負責寧波至余慈地區市郊鐵路項目的建設。

3.4 項目運營管理模式研究

根據對國內已有市郊鐵路的實例分析，結合寧波至余慈地區市郊鐵路項目的實際特征，有以下 2 種運營管理模式可供參考。

3.4.1 全委托模式

全委托模式即委托上海鐵路局負責運營管理。資產管理與運營管理相分離，蕭甬公司只負責資產管理，將鐵路的運輸專業管理、生產經營管理全部委托給上海鐵路局負責。

該方案可以充分借助鐵路局多年積累的運營管理經驗，發揮鐵路局技術、人才、管理等方面的優勢，有利于合理配置運輸資源、統一運輸調度指揮、強化運輸安全、提高整體運輸效率。同時蕭甬公司不需要建立專門的運輸組織系統，減少了運輸人員編制，節省了各種相關支出。由鐵路局統一編制列車運行圖，能夠更好地協調市郊列車、國鐵客貨列車的開行，從而吸引客流。目前，蕭甬公司實行的是資產管理與運營管理相分離的體制，如果實行本方案則不需改變原公司的體制，只需由上海鐵路局新增市郊運輸業務，簡單易行。

3.4.2 自管自營模式

該方案由蕭甬公司獨立自主行使運輸管理權和經營管理權，蕭甬公司按照鐵路運輸車、機、工、電、輛等不同專業，設置相應的專業管理部門和業務單位，獨立承擔運輸生產經營，負責管轄范圍內一切鐵路運輸業務。

該方案由蕭甬公司對項目進行投融資、建設、運營一體化管理，可以引入現代化的管理經驗制度，強化運營管理，控制公司運營成本，提高運營效率。同時，可以根據公司經營需要靈活地調整開行方案，對客流的變化反應比較快。但是，由于不能利用鐵路部門的專業管理經驗，因而在資源配置、運輸效率等方面處于劣勢。本方案中蕭甬公司要同時負責資產經營管理和運營管理，則需成立一整套車務、工務、電務等鐵路運營管理機構，增加人力及管理成本。

3.4.3 方案比選

參考國內已有市郊鐵路經驗，結合項目的背景、建設方案、開行方案等運營特點，考慮到原蕭甬公司的運營管理是委托上海鐵路局負責，同時為充分利用鐵路部門專業化的管理經驗，合理配置運輸資源、統一運輸調度指揮、提高運輸效率，減少人力、管理成本及運營費用，更好地協調市郊列車及國鐵客貨列車的開行時間，建議項目采用方案 1 ——全委托模式，即委托上海鐵路局負責運營管理。

3.5 保障措施

為使寧波至余慈地區市郊鐵路項目順利進行，應在以下幾方面提供保障。

（1）以寧波市及沿線地方政府為主導，實施多元化投資。寧波至余慈地區市郊鐵路項目投資大、公益性強，是支撐寧波發展余慈副中心的重要基礎設施，應以寧波市及沿線地方政府為主導，出資方主要為寧波市及沿線地方政府、上海鐵路局，有條件還可以吸引寧波市的社會資金。

（2）將市郊鐵路運輸納入城市公共交通系統。寧波市政府應明確市郊鐵路城市公共交通的地位，即公益性地位，將市郊運輸納入城市公共交通系統，實行低票價策略，并建立相應的補償、補貼機制。可以借鑒北京 S2 線和上海軌道交通 22 號線的經驗，由寧波市政府出資購買運營服務來彌補虧損。

（3）完善公交、市政配套設施，改善換乘條件。寧波市及沿線地方政府應完善本線各站的公交配套設施，最大限度地改善換乘條件，方便旅客換乘。如對沿線各站及周邊道路、通道、標識進行優化改造，對沿線各站公交線路接駁和運力進行調整。

4 結束語

利用既有鐵路資源參與城市及市郊客運，特別是利用既有鐵路的富裕能力開行市郊列車具有廣闊的發展前景，對解決城市中心區與郊區的交通擁堵問題、促進郊區的開發建設，以及開辟鐵路服務的新領域、實現城市和鐵路的雙贏具有積極意義。以上對利用既有鐵路開行寧波至余慈地區市郊列車的建設及運營管理模式進行了方案研究，但還只是初步設想，其模式還有待在實際運作中不斷完善。

[1] 黃永柳. 關于既有鐵路開行市郊列車的思考[J]. 鐵道運輸與經濟，2011，33(5)：88-91.