社會媒體背景下美國文件管理研究

中國人民大學信息資源管理學院 宋凌霄

社會媒體背景下美國文件管理研究

中國人民大學信息資源管理學院 宋凌霄

當前網絡發展走進web2.0時代，社會媒體作為web2.0技術的工具代表已經越來越受到國內外政府的重視。然而政府社會媒體的應用在帶來便利的同時也帶來了挑戰，在國外，政府社會媒體環境下的文件管理已經成為發達國家電子文件管理的新議題，這種環境下文件的動態性、交互性，信息的零碎性都對文件管理尤其是歸檔保存帶來了新的挑戰。本文著重從社會媒體的定義、總體使用情況、社會媒體使用形式及目的、挑戰和策略幾個方面進行了論述，最后對我國社會媒體應用背景下的政府文件管理提出了一些建議。

社會媒體；美國；政府文件管理

1.研究背景

目前社會媒體作為web2.0技術的工具代表已經越來越受到國內外政府的重視，在我國主要表現在“政務微博”的應用上。然而政府社會媒體的應用在帶來便利的同時也帶來了挑戰，在國外政府社會媒體環境下的文件管理已經成為發達國家電子文件管理的新議題，這種環境下文件的動態性、交互性，信息的零碎性都對文件管理尤其是歸檔保存帶來造成挑戰；目前在國內，對政府社會媒體的研究多停留在技術領域應用層，主要體現在政務微博的使用上，而在文件管理領域的研究層次幾乎為空白，這是不利于我國政府社會媒體的長遠發展的。因此對社會媒體應用背景下國外政府電子文件管理現狀進行充分了解，對其先進管理經驗進行理性的借鑒是有必要的。

2.社會媒體的定義和使用

2.1 定義

社會媒體（social media）融合了網絡技術、社交互動和內容創建，通過多人的協作來創建、組織、編輯、評論和共享信息內容，機構可利用社會化媒體和Web2.0平臺促進公眾和政府的聯系，實現機構間的信息共享。社會媒體作為一種全新的信息交流與共享工具，具有互動性、便捷性、及時性等諸多優勢，在美國，政府社會媒體的使用基本已經得到了普及。

2.2 總體使用情況

根據美國科技工業咨詢理事會(ACTIAC)的調查結果，2011年美國一些主要政府機構使用的社會媒體包括博客、微博(如Twitter)、社交網絡(如Facebook、My Space)、視頻(如Youtube)、社會媒體發布(如：Gov Gab Birthday)、網上聊天、維基、虛擬世界(如Second Life)、網絡聚合訂閱、微件、社會新聞網站、Mashups等(詳見表1)。根據一份美國審計署(GAO)調查報告中相關數據顯示，美國24家主要機構中，有23家通過各種途徑使用Facebook，Twitter，和Youtube，包括轉發政府機構官網信息，發布未公開的信息，征求公眾意見，回復公眾評論以及提供非政府網站的鏈接。

表1 美國政府機構使用社會媒體情況的統計①

2.3 社會媒體在政府機構中的使用形式及目的

美國的各大機構主要通過以下三種形式使用社交媒體工具：

2.3.1 對外宣傳和公眾參與

機構使用社交媒體的主要目的就是宣傳以及獲得廣泛的受眾。在這種模式下，最常用的兩種形式是社交網絡和微博(如Facebook，Twitter)，以此發布機構的服務內容、工作時間、宣傳公告以及主辦活動。由于Web2.0的一個重要特點在于它的互動性，機構在使用社交媒體進行公眾宣傳時，也會得到受眾的評論反饋。機構還會鼓勵公眾通過發布信息的形式討論，例如，國務院國際信息局使用各種平臺鼓勵關于民主在世界各地的作用和性質的討論，但這種討論并沒有直接影響國務院國際信息局的日常職能，發布這些信息的目的是促進公眾討論。

2.3.2 機構間合作與外部合作

許多機構使用社會媒體的目的是為機構間的合作提供空間。MAX聯邦社區是一個由OMB管理的wiki環境。在MAX聯邦社區內，參與的機構可以互動、合作，每一個機構可以貢獻自己的內容。Intelink網絡是一個機構之間分享內容的空間。通過Intelink網絡，其他機構也可以也可以使用國務院的Communities@State，其他的軍事團體也可以使用陸軍MilSuite中的維基、博客和其他社交工具。

2.3.3 內部協作和信息共享

Web 2.0技術的另一個重要應用就是在促進機構內部的協調和合作，以及簡化組織內部的業務流程。內部協作包括向員工傳播相關政策、工作流程、做法以及協作制造產品。投票工具、wikis以及很多其他平臺都可用于內部協作。一些機構使用交互式的會議工具，使得會議上的溝通更方便。Wiki還可以為工作人員提供向上級和同事匯報項目進度的場所，幫助監督者使用更直接的方法得到工作人員活動的反饋。內部聊天室可以幫助官員了解世界大事，并提供與組織相關的文章。

3.社會媒體的使用帶來的問題

美國政府機構在利用社會媒體中所面臨的挑戰主要可以分為以下幾個方面：

3.1 文件管理政策規范的制訂問題

目前負責為聯邦檔案法案提供指導文件的是國家檔案和文件署(NARA)②。在文件捕獲的環節中，雖然NARA提出了定義與識別的原則，但是由于聯邦政府文件目前沒有統一的定義，最終確定什么是文件、什么該保存、該如何保存都需要由各機構根據具體情況自己來識別與定義。在鑒定的環節中，機構很難預測社會媒體中產生的信息的價值如何，確定保管期限非常困難。在文件保管與處置的環節中，社會媒體中哪些文件應該得到適時處置，如何長期保存電子文件，這些問題都沒有明確的規范。

3.2 文件的所有權與控制權問題

社會媒體的交互性與復雜性造成了文件形成者難以確定的問題，文件的所有權歸屬和內容管理責任分配成為協作環境下文件管理面臨的新挑戰。這包括文件系列的識別問題；跨部門、跨機構的協作環境下如何應用全宗原則和來源原則識別文件的所有權歸屬；存儲于第三方服務器的數據的所有權和控制權問題等。

3.3 隱私保護問題

美國政府社會媒體的使用必須符合美國隱私權法的要求，保護個人及聯邦政府信息。如何在交互性信息中確定隱私權法的適用性，如何確保政府機構通過社會媒體合理有限地收集和使用個人信息，如何確保社會媒體工具第三方供應商有限地收集和使用個人與政府信息等隱私問題，都是目前面臨的挑戰，需要制定嚴格的規則并明晰責任界限。

3.4 系統安全問題

聯邦政府信息系統一直存在被入侵的風險，而利用社會媒體進行的網絡攻擊對系統安全構成了潛在威脅。目前面臨的安全威脅主要包括釣魚網絡、社會工程（通過取得用戶信任套取個人及政府信息或進行身份欺詐）和網絡應用程序攻擊。如何防范這些惡意攻擊是一個長期的挑戰。

4.應對社會媒體帶來的問題和調整

美國政府機構針對在利用社會媒體中所面臨的挑戰，提出了部分建議與對策，主要可以分為以下幾個方面：

4.1 充分發揮NARA的指導規范作用

2010年10月，NARA發出公告，指導聯邦機構管理處理聯邦事務時使用社交媒體平臺產生的信息。2011年10月20日，NARA發布了題為《Web2.0和社會化媒體平臺文件管理指南》的公報，該指南根據美國文件法的要求，為管理Web2.0和社會化媒體平臺上產生的文件提供指導，擴展NARA已有的網絡指南，闡述最新的網絡技術對NARA網絡指南的借鑒，提出NARA管理web文件的指導建議，對管理社會化媒體環境下的電子文件進行了說明。各機構應結合指南和本機構的特點編制適用的文件保管期限表。目前，NARA網站上提供了很多可利用的資源，包括網絡研究、電子文件管理指南、多機構環境下利用協作工具進行的電子文件管理信息、網絡傳輸指南，在其博客上也提供了國家電子文件管理的經驗分享。

4.2 加強社會媒體工作者與文件管理者之間的交流

NARA文件中已經指出社會媒體文件管理的成功不能僅僅依靠文件管理者，還需要網絡管理者、社會媒體管理者、信息技術人員、隱私和信息安全人員等各方人員的共同合作。目前已有一些機構組建了這樣的跨機構工作小組，并顯示出了一定的效果。

美國環保署(EPA)組建了一個社會媒體委員會，由社會媒體代表、網絡管理代表、文件管理代表、信息技術交流人員共同組成。美國農業部(USDA)已經成立了內部文件網絡，在這里它的每個下屬部門可以根據他們使用的社會媒體工具和程序分別協調文件管理政策，以確保文件管理政策制定有效。雖然USDA還沒有一套專門針對社會媒體的政策制定出來，這種機構間自然的交流對于文件管理也大有裨益。

各個政府機構需要加強與NARA的合作與交流，確定捕獲和管理社交媒體文件的最佳做法，并將文件管理要求整合到社交媒體政策制定和規劃的過程中。

4.3 加強隱私保護

對于使用社會媒體中隱私保護的問題，美國1974年的隱私權法(控制聯邦政府收集、使用和公開個人信息的關鍵機制，并授予公眾了解自己的個人信息如何被聯邦政府所收集、維護、使用和公布的權利)要求限制政府機構對文件系統中個人信息的收集、公開和使用。2002年的電子政府法案要求政府機構進行隱私安全評估。2010年6月，政府預算管理局(OMB)向聯邦政府機構發布文件，對使用web2.0技術時產生的隱私保護問題進行了指導。指導文件主要基于隱私法和電子政府法，這兩項法案都呼吁各機構制定透明的隱私政策和公告，以確保機構在使用社交媒體服務時向公眾提供適當的說明，同時能夠考慮分析潛在的隱私問題。

根據GAO的調查，目前12家機構已經重新制定了有關隱私政策，作為使用社交媒體已公布的個人信息的標準。8家機構確立了隱私評估制度，評估在政府使用社交媒體時可能將個人信息公之于眾而產生的潛在隱私風險。

4.4 采取措施應對系統安全風險

對于信息安全的問題很早就得到了美國政府的重視。2002年《聯邦信息安全管理法案》(FISMA)建立了一個框架，以確保有效控制支撐聯邦政府的業務和資產的信息的安全。根據FISMA，每個機構負責提供與未經授權就訪問、使用、披露、破壞、修改由政府機構保存或者與政府利益相關的信息，以及由政府機構使用、經營的信息系統或者由政府機構承包人、其他機構代表政府經營使用的信息系統所造成的危害與風險相稱的信息安全保護措施。

國家標準與技術研究院(NIST)于2009年8月更改了有關指導聯邦信息系統和組織安全控制的文件。NIST的指導文件稱，政府機構要綜合考慮組織的業務、資產、成員、其他相關組織和國家影響來進行風險評估，再根據評估結果選擇和詳細規定安全控制措施。基于風險的方法不僅限于該機構的內部系統運作，當機構使用一種無法自己建立安全控制的技術時，例如使用第三方的社交媒體服務，這種方法也很重要。

5.結論及建議

在國外，社會媒體應用背景下的電子文件管理問題已經受到了政府很大的重視。而在我國政府對于社會媒體的應用多沒有涉及到文件管理這一層次，這是不利于我國電子政府事業的長期發展的。雖然中國政府的社會媒體使用仍處于剛剛興起的階段，但是美國政府在運用社會媒體的過程中所遇到的問題同樣值得我們去研究與思考，因為美國正在經歷的問題很有可能就是中國在不遠的未來也要處理的難題。從這一角度出發，中國若能提前對美國經歷的問題進行一定的研究，結合我國的國情探討這些問題如果出現在中國該如何解決，那么中國就有可能找到緩解問題、解決問題、甚至是直接避免問題出現的方法。

美國政府對社會媒體的使用發展到現階段，逐步開始關注社會媒體使用中產生的電子文件的相關問題。中國也應該看到關注電子文件的重要性，提早對相關問題進行研究，制訂相關標準與政策，為運用社會媒體工具產生的電子文件逐步建立一個規范、標準化的管理環境。

注釋：

①該表來自ATC-IAC.Best Practices Study of Social Media RecordsPolicies[EB/OL].2011,3.

②NARA負責發出檔案管理的指導意見；與其他機構合作，在建立、維護和使用檔案方面實施有效的控制；監督政府機構的檔案管理事務；批準檔案的處置(銷毀或保存)并提供檔案的倉儲設施。

[1]Patricia C.Franks.How Federal Agencies Can Effectively Manage Records Created Using New Social Media Tools[EB/OL].2010.

[2]ATC-IAC.Best Practices Study of Social Media Records Policies[EB/OL].2011,3.

[3]CIO.Guidelines for Secure Use of Social Media by Federal Departments and Agencies[EB/OL].2009.

[4]GAO.Challenges In Federal Agencies' Use of Web 2.0 Technologies[EB/OL].2010.

[5]GAO.Federal Agencies Need Policies and Procedures for Managing and Protecting Information They Access and Disseminate[EB/OL].2011,7.

[6]NARA.A REPORT ON FEDERAL WEB 2.0 USE AND RECORD VALUE[EB/OL].(2010).

[7]NARA.NARA Guidance on Managing Web Records[EB/OL].2005,1.

[8]OMB.Guidance for Agency Use of.Third-Party Websites and Applications.[EB/OL].2010.

[9]OMB.Social Media Guidance[EB/OL].2010.

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宋凌霄，女，河北滄州人，現就讀于中國人民大學信息資源管理學院。