亟盼預算法治理“三公”亂象

文/張克

亟盼預算法治理“三公”亂象

文/張克

又到一年兩會時。每年兩會代表熱議的三公經費法治化依然是條漫漫長路。

政府部門過高的行政成本，一直為人們所詬病，由此公開“三公消費”也成為多年來社會各界的呼聲。

所謂“三公消費”，主要是指國家職權部門、政府的企事業單位等用公款支付的出國（境）費、車輛購置及運行費、公務接待費。

全國人大常委會辦公廳研究室特約研究員王錫鋅曾經在中央電視臺《新聞1+1》節目中透露：我國公款吃喝、公費出國、公車開支一年9000億。主持人柴靜很吃驚地問：“您再說一遍？”，王再次肯定說：“公款接待，公費出國考察，公車，也就是三公，一年9000億。”

雖然這一說法和數據也遭到質疑，但以法律的途徑規制三公消費已然成為一項社會共識，《預算法》的修訂正承載著公眾對遏制畸高三公消費的重任。

我國目前的預算中并沒有“三公經費”的科目，所以中央各個部門都是從總預算中將關于接待、出國、用車的經費剝離出來。各個部門之間自然口徑不一，數據千差萬別。2011年有83個中央部門公布了三公經費的2010年決算數和2011年預算數。按照國務院要求，98個中央部門本該在2011年6月底前交出答卷，從曬賬本的時間上，除了科技部在4月14日最先公開，其余公布的都在7月之后，嚴格來說都算“違令超時”，更何況仍有近2成是白卷。

這導致中央部門三公經費的真實性存疑，部委公布的數據太籠統，又沒有公布相關財務規定，難以進行比較，比如三公開支最多國家稅務總局，三公經費的中央財政撥款預決算數，包括國稅系統所屬各級行政、事業單位。截至去年年底，國稅系統共有3567個預算單位。這樣的預算模式是否合理，沒有人說得清。

現行《預算法》只賦予財政部公開全國的決算、預算以及全國三公經費的權力，沒有賦予財政部公布每個部門的預算和三公經費數據的權力。沒有法律依據，花錢的部門就可以想辦法不告訴公眾花錢的數目。

國務院多次召開關于治理三公經費的會議，要求繼續壓縮中央部門三公經費預算，并要求每年6月將中央本級三公經費支出情況向社會公開。但是，公開之后，面對公眾的質疑與政府部門的尷尬，如何監督就成為一個有待破解的命題。

這個監督命題，具體來說，包含幾個層面的內容，即公開之后，誰來監督，如何監督，監督后一旦發現問題，誰來處理以及如何處理。

依照我國現行的財政體制，監督是多層次的，首先是全國人大的監督，這是立法部門對政府部門的監督。其次，還有來自政府相關部門的監督，比如財政部、監察部、審計署等，這些都是對“三公”監督很重要的部門，此外涉及違紀的問題還有紀委監督。同時，媒體在某種意義上也是一種監督力量，是溝通政府與公眾的橋梁。當然，還有民眾的監督，民眾的監督又包括兩個層面，一個是民眾的直接監督，另一個層面則是民眾選出自己的人大代表由人大來監督。

顯然，在現有的法律框架下，誰來監督已不是問題，剩下的只是監督后違規者的責任問題，而這個問題，則有待于我國預算法的修改以及預決算制度的健全。

目前，我國預算法修改的最重要問題，就是要按照現代的預算制度，將人大、政府及相關部門在預決算過程的權利、義務、責任進行重新配置和劃分。

按照目前的預算法，人大不能直接修改政府的預算案，只能建議，也就是說，即使人大認為預算不合理，也只能要求政府部門來修改，而不能直接修改。

所以說，現行預算法基本上處于責任虛位的狀態，因此，下一步的法律修改有待明確政府部門的責任。

不僅如此，現行預算法框架下承認了預算收入，也承認了制度性收入和制度外收入，但是嚴格來說，所有收入都應該列入預算，后兩者是在特殊歷史背景下產生的，在當時有其存在的合理性，但在目前卻很容易滋生收支方面的潛在問題，不應該再有。

在當前我國財稅制改革的關鍵時期，在政府收支逐漸走向陽光、透明、公開的過程中，預算法的修改已然火燒眉毛、迫在眉睫。

遏制三公消費之風，香港可為鏡鑒。

公車方面，香港擁有近17萬公務員，約有公務用車不超過7000輛。港府首長級以上官員大約1200人左右，占全體公務員不到1%，屬于港府的精英層。他們在公車使用上享有比較優厚待遇，但絕大多數仍然不配專車。香港配有專車的最高級別官員約在20人左右，按照規定可配置貴賓車，在公車使用上不僅免費使用，并且不限用途，但仍受到嚴格的監督。

再看公款消費，據香港民政事務局局長曾德成稱，香港當局發出的指引，公務午宴及晚宴每次的開支上限分別為每人350元港幣和每人450元港幣，公務應酬的年度開支視個別政策局及部門的實際需要。政府人員安排應酬時，方式需得體，也不應予人奢侈的印象。香港個人資料私隱公署為兩任前專員分別舉行的餞別晚宴，支出分別是人均750港元和650港元，審計署認為這不符合香港財政“適度和保守”原則，要求兩位前專員退還了款項。

香港特首曾蔭權在過去4年來的外出訪問開支僅花費不到百萬港元。這樣的一份特首外訪開支統計文件，只要媒體向香港特首辦公室索取，半天內便可以拿到。4年來，曾蔭權外訪活動共40次，開支總金額為987086港元，其中機票費用為54萬港元，另有44.7萬港元為其他支出。更為有趣的是，該文件顯示曾蔭權曾自掏腰包“外訪”。2008年6月13日，他在前往美國休假期間，順道為香港駐舊金山經濟貿易辦事處主辦的大型宣傳活動擔任主禮嘉賓，這次活動的機票錢是曾蔭權自己掏腰包的。