亟盼預(yù)算法治理“三公”亂象

文/張克

亟盼預(yù)算法治理“三公”亂象

文/張克

又到一年兩會(huì)時(shí)。每年兩會(huì)代表熱議的三公經(jīng)費(fèi)法治化依然是條漫漫長(zhǎng)路。

政府部門過(guò)高的行政成本，一直為人們所詬病，由此公開“三公消費(fèi)”也成為多年來(lái)社會(huì)各界的呼聲。

所謂“三公消費(fèi)”，主要是指國(guó)家職權(quán)部門、政府的企事業(yè)單位等用公款支付的出國(guó)（境）費(fèi)、車輛購(gòu)置及運(yùn)行費(fèi)、公務(wù)接待費(fèi)。

全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳研究室特約研究員王錫鋅曾經(jīng)在中央電視臺(tái)《新聞1+1》節(jié)目中透露：我國(guó)公款吃喝、公費(fèi)出國(guó)、公車開支一年9000億。主持人柴靜很吃驚地問(wèn)：“您再說(shuō)一遍？”，王再次肯定說(shuō)：“公款接待，公費(fèi)出國(guó)考察，公車，也就是三公，一年9000億。”

雖然這一說(shuō)法和數(shù)據(jù)也遭到質(zhì)疑，但以法律的途徑規(guī)制三公消費(fèi)已然成為一項(xiàng)社會(huì)共識(shí)，《預(yù)算法》的修訂正承載著公眾對(duì)遏制畸高三公消費(fèi)的重任。

我國(guó)目前的預(yù)算中并沒(méi)有“三公經(jīng)費(fèi)”的科目，所以中央各個(gè)部門都是從總預(yù)算中將關(guān)于接待、出國(guó)、用車的經(jīng)費(fèi)剝離出來(lái)。各個(gè)部門之間自然口徑不一，數(shù)據(jù)千差萬(wàn)別。2011年有83個(gè)中央部門公布了三公經(jīng)費(fèi)的2010年決算數(shù)和2011年預(yù)算數(shù)。按照國(guó)務(wù)院要求，98個(gè)中央部門本該在2011年6月底前交出答卷，從曬賬本的時(shí)間上，除了科技部在4月14日最先公開，其余公布的都在7月之后，嚴(yán)格來(lái)說(shuō)都算“違令超時(shí)”，更何況仍有近2成是白卷。

這導(dǎo)致中央部門三公經(jīng)費(fèi)的真實(shí)性存疑，部委公布的數(shù)據(jù)太籠統(tǒng)，又沒(méi)有公布相關(guān)財(cái)務(wù)規(guī)定，難以進(jìn)行比較，比如三公開支最多國(guó)家稅務(wù)總局，三公經(jīng)費(fèi)的中央財(cái)政撥款預(yù)決算數(shù)，包括國(guó)稅系統(tǒng)所屬各級(jí)行政、事業(yè)單位。截至去年年底，國(guó)稅系統(tǒng)共有3567個(gè)預(yù)算單位。這樣的預(yù)算模式是否合理，沒(méi)有人說(shuō)得清。

現(xiàn)行《預(yù)算法》只賦予財(cái)政部公開全國(guó)的決算、預(yù)算以及全國(guó)三公經(jīng)費(fèi)的權(quán)力，沒(méi)有賦予財(cái)政部公布每個(gè)部門的預(yù)算和三公經(jīng)費(fèi)數(shù)據(jù)的權(quán)力。沒(méi)有法律依據(jù)，花錢的部門就可以想辦法不告訴公眾花錢的數(shù)目。

國(guó)務(wù)院多次召開關(guān)于治理三公經(jīng)費(fèi)的會(huì)議，要求繼續(xù)壓縮中央部門三公經(jīng)費(fèi)預(yù)算，并要求每年6月將中央本級(jí)三公經(jīng)費(fèi)支出情況向社會(huì)公開。但是，公開之后，面對(duì)公眾的質(zhì)疑與政府部門的尷尬，如何監(jiān)督就成為一個(gè)有待破解的命題。

這個(gè)監(jiān)督命題，具體來(lái)說(shuō)，包含幾個(gè)層面的內(nèi)容，即公開之后，誰(shuí)來(lái)監(jiān)督，如何監(jiān)督，監(jiān)督后一旦發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，誰(shuí)來(lái)處理以及如何處理。

依照我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政體制，監(jiān)督是多層次的，首先是全國(guó)人大的監(jiān)督，這是立法部門對(duì)政府部門的監(jiān)督。其次，還有來(lái)自政府相關(guān)部門的監(jiān)督，比如財(cái)政部、監(jiān)察部、審計(jì)署等，這些都是對(duì)“三公”監(jiān)督很重要的部門，此外涉及違紀(jì)的問(wèn)題還有紀(jì)委監(jiān)督。同時(shí)，媒體在某種意義上也是一種監(jiān)督力量，是溝通政府與公眾的橋梁。當(dāng)然，還有民眾的監(jiān)督，民眾的監(jiān)督又包括兩個(gè)層面，一個(gè)是民眾的直接監(jiān)督，另一個(gè)層面則是民眾選出自己的人大代表由人大來(lái)監(jiān)督。

顯然，在現(xiàn)有的法律框架下，誰(shuí)來(lái)監(jiān)督已不是問(wèn)題，剩下的只是監(jiān)督后違規(guī)者的責(zé)任問(wèn)題，而這個(gè)問(wèn)題，則有待于我國(guó)預(yù)算法的修改以及預(yù)決算制度的健全。

目前，我國(guó)預(yù)算法修改的最重要問(wèn)題，就是要按照現(xiàn)代的預(yù)算制度，將人大、政府及相關(guān)部門在預(yù)決算過(guò)程的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任進(jìn)行重新配置和劃分。

按照目前的預(yù)算法，人大不能直接修改政府的預(yù)算案，只能建議，也就是說(shuō)，即使人大認(rèn)為預(yù)算不合理，也只能要求政府部門來(lái)修改，而不能直接修改。

所以說(shuō)，現(xiàn)行預(yù)算法基本上處于責(zé)任虛位的狀態(tài)，因此，下一步的法律修改有待明確政府部門的責(zé)任。

不僅如此，現(xiàn)行預(yù)算法框架下承認(rèn)了預(yù)算收入，也承認(rèn)了制度性收入和制度外收入，但是嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，所有收入都應(yīng)該列入預(yù)算，后兩者是在特殊歷史背景下產(chǎn)生的，在當(dāng)時(shí)有其存在的合理性，但在目前卻很容易滋生收支方面的潛在問(wèn)題，不應(yīng)該再有。

在當(dāng)前我國(guó)財(cái)稅制改革的關(guān)鍵時(shí)期，在政府收支逐漸走向陽(yáng)光、透明、公開的過(guò)程中，預(yù)算法的修改已然火燒眉毛、迫在眉睫。

遏制三公消費(fèi)之風(fēng)，香港可為鏡鑒。

公車方面，香港擁有近17萬(wàn)公務(wù)員，約有公務(wù)用車不超過(guò)7000輛。港府首長(zhǎng)級(jí)以上官員大約1200人左右，占全體公務(wù)員不到1%，屬于港府的精英層。他們?cè)诠囀褂蒙舷碛斜容^優(yōu)厚待遇，但絕大多數(shù)仍然不配專車。香港配有專車的最高級(jí)別官員約在20人左右，按照規(guī)定可配置貴賓車，在公車使用上不僅免費(fèi)使用，并且不限用途，但仍受到嚴(yán)格的監(jiān)督。

再看公款消費(fèi)，據(jù)香港民政事務(wù)局局長(zhǎng)曾德成稱，香港當(dāng)局發(fā)出的指引，公務(wù)午宴及晚宴每次的開支上限分別為每人350元港幣和每人450元港幣，公務(wù)應(yīng)酬的年度開支視個(gè)別政策局及部門的實(shí)際需要。政府人員安排應(yīng)酬時(shí)，方式需得體，也不應(yīng)予人奢侈的印象。香港個(gè)人資料私隱公署為兩任前專員分別舉行的餞別晚宴，支出分別是人均750港元和650港元，審計(jì)署認(rèn)為這不符合香港財(cái)政“適度和保守”原則，要求兩位前專員退還了款項(xiàng)。

香港特首曾蔭權(quán)在過(guò)去4年來(lái)的外出訪問(wèn)開支僅花費(fèi)不到百萬(wàn)港元。這樣的一份特首外訪開支統(tǒng)計(jì)文件，只要媒體向香港特首辦公室索取，半天內(nèi)便可以拿到。4年來(lái)，曾蔭權(quán)外訪活動(dòng)共40次，開支總金額為987086港元，其中機(jī)票費(fèi)用為54萬(wàn)港元，另有44.7萬(wàn)港元為其他支出。更為有趣的是，該文件顯示曾蔭權(quán)曾自掏腰包“外訪”。2008年6月13日，他在前往美國(guó)休假期間，順道為香港駐舊金山經(jīng)濟(jì)貿(mào)易辦事處主辦的大型宣傳活動(dòng)擔(dān)任主禮嘉賓，這次活動(dòng)的機(jī)票錢是曾蔭權(quán)自己掏腰包的。