全球打響土地爭奪戰

文/彭永清

全球打響土地爭奪戰

Global Land Disputes Are Surging

文/彭永清

為化解水資源和糧食危機，看似平靜的國際社會暗流涌動。一場爭奪“面包”的戰爭已經打響。世人對人口爆發和氣候變化將引發水資源和糧食不足的危機感超過了歷史上任何一個時期。（圖/IC）

新殖民主義的警鐘

盡管許多國家歡迎外來投資，但民眾對將自己的國土拱手給外國人這種行徑仍存強烈的抵觸情緒，這種情緒可能會產生摩擦的火種。在國土狹小的日本這種情況表現得尤為突出。

2010年6月，日本北海道議會決定將俱知安町的57公頃森林賣給香港富翁。這種事在日本很罕見。于是，買家是誰？其目的何在？頓時掀起軒然大波。北海道一位官員這樣說：“國外資本正瞄準日本各地的山林，他們是否也想控制日本的水資源呢？”

近年來，這種傳言遍布各地，到處都有人說“外國人來物色山地”的話，這種事也成了各種相關論壇的議題，關注這些問題的專家們也紛紛寫書發表意見。但盡管專家和媒體都對此進行了調查，卻始終無法掌握明確證據證明購買土地系別有用心。

日本已故財務金融大臣中川昭一曾對此問題予以關注。他也表示過擔心，稱“國土正受到外國人威脅”。這是因為，在中川提出此擔心的至少一年多時間里，北海道在土地方面暴露出多個法律和制度上的問題。許多國家的法律都限制外國人或外國法人擁有土地，但日本卻沒有這一限制。而且，日本也沒有制定區分國外資本和國內資本的制度。另外，盡管在進行大規模土地買賣時應該基于《國土利用計劃法》向政府提出申請，但這一情況甚至在同一政府機關的森林保護部門都未必全部知悉，基本處于嚴格保護私人信息的狀況。

除了俱知安町、北海道，其他地區也出現了國外資本購買土地的現象，主要買主來自新西蘭、英國和新加坡等多個國家。購買形式有私人和企業購買，某家企業甚至買下了包括日本自衛隊基地附近山地在內的大片森林。

但是，行政機關并未與約800家擁有森林的單位取得聯絡。而且，由于不知道其中到底有多少家企業是外資企業，因此北海道政府對沒有掌握充分的信息感到很為難。據北海道議會向政府提交的報告書稱：“不得不說，我國現行的土地制度無法應對近年來急速發展的全球范圍內國有土地和資源爭奪。”

作為買家，在日本購買或長期租賃土地雖然大多為各國的民間資本，但也有受到國家資金支援的企業。盡管這些民間資本在日本投資農業受到歡迎，但另外一方面有可能引發政治摩擦。可以說，日本國各地盛傳的“被外資購買”的流言與全球性土地爭奪現象不無關系。

日本政府已經開始摸索通過國際規范來遏制土地爭奪現象的途徑。2010年11月，日本政府在亞太經濟合作組織（APEC）會議上與國際社會達成一致意見，同年8月底，日本外交官平松賢司帶著這一問題飛往華盛頓。

60年一遇的干旱使得非洲有一千多萬人需要食物的緊急援助。牲畜死亡，糧食顆粒無收，成千上萬的人蜂擁至難民營尋求幫助。有些地方在營養不良的人口比例上比危機狀態發生時所用標準還要嚴重5倍。很多兒童因饑餓而奄奄一息。

饑餓的非洲：非洲人均糧食消費量全世界最低。（圖/IC）

2010年4月，平松賢司出訪美國，受到美國外務部等多個部門負責人的接待，并在華盛頓就土地爭奪等話題交換了意見。

這是典型的恐慌表現。日本之所以如此敏感是因為“土地爭奪”已成為世界性的現象。為確保水和食品而去控制國外土地的舉動在2007～2008年物價高漲前后變得非常突出。在全球人口增加、城市化和生活水平提高的情況之下，人們正被“將來可能引發水資源不足和糧食危機”這種擔心困擾著。

全球范圍內新近出現的土地爭奪現象始于物價高漲。澳大利亞干旱導致小麥歉收、美國投機資金的流入和生物燃料熱潮，使得2008年小麥、大米、玉米和大豆等農產品的國際價格達到歷史最高水平。為確保農業用地，對此深感危機的世界各國開始將目光投向土地所有和交易制度并不完善的非洲和東南亞等國家和地區。

對糧食不足表示擔憂的情況確實存在。聯合國糧農組織（FAO）在2009年公布的報告書中指出，“到2050年，全球要確保足夠養活91億人的糧食，必須每年向發展中國家的農業生產投入830億美元凈資金。”

但是，FAO秘書長杰克·蒂夫警告說，全球范圍內的不公平土地交易是“新殖民主義（neo-colonialism）”的具體體現。要避免這種現象，重要的是確保土地交易的公平性和透明性。如買方要支付合理價格、為當地創造就業機會和不使當地土壤和水源導致環境惡化等。

土地爭奪解決不了糧食危機

聯合國政府間氣候變化專家委員會（IPCC）主席帕喬里（Rajendra Kumar Pachauri）說，為確保農產品供應而買取別國土地并不能根本解決全球范圍內的糧食危機，這只會引發政治和社會的混亂。

為防止這一事態的發生，需制定限制有經濟和政治實力的國家到別國投資的國際規范。但是，僅憑帕喬里的能力，要想督促各國同意制定這種國際規范的可能性很小。要解決這一問題，除了改變糧食的供求平衡外，還有其他幾種方法。

一種可能性很大的領域是改進傳統農業。全世界約有10億以上的農民都靠天吃飯，即依靠雨水從事農業生產，但他們卻沒有享受到科學技術的恩惠，在提高生產效率、穩定收入方面還有余地。

IPCC于2007年公布的第四次報告書預測，地球變暖所引起的氣溫上升使全球糧食生產受到了影響。一個地區的平均氣溫每上升1～3℃度，能使農業生產增加，而超過這一范圍則效果相反。這種氣候變化將影響到依靠雨水從事生產的傳統農業，因此有必要進行大規模的研發。例如，通過適當的蓄水和灌溉控制水分蒸發，并利用科學技術改良荒地和沙漠土壤等。此外，控制隨著經濟發展而增加的肉類消費，在貧窮國家配備冷庫等基礎設施，使農產品不至于被丟棄等的做法也是非常有必要的。

到2050年，全球人口將達到91億，比目前增加34%。這些增加的人口幾乎都出現在發展中國家。隨著城市化進程加劇，世界人口的70%都將居住在城市里。這就是說，除了利用生物燃料之外的糧食生產需要增加70%，即谷物產量要從現在的年均21億噸增加至30億噸，肉類產量每年要從目前的2億噸增至4.7億噸。

人口增加、收入提高、城市化和飲食結構的變化等因素，使得一些國家的土地和水資源利用達到了極限，這就使各地區為了糧食儲備和進行風險管理時必須通過采取財政手段、兩國間締結援助協議和改善國際食品市場體系等多項措施。

令人遺憾的是，目前并沒有與土地爭奪相關的詳細數據。許多信息往往來自媒體報道，對于哪些土地正在計劃當中、或是在協議當中，還是已經實際投資等情況，人們不得而知，而且，要驗證也非常困難。據國際糧食政策研究所（IFPRI）推算，外資投資的農地面積約為2000萬公頃，現在或許已經超過了這個數字。

境外大規模投資正引發國際憂慮。但是，獨立的行為規范和制定國際性計劃可以使出讓土地的國家受益。實際上，境外投資具有積極的一面。例如，由德國技術合作公司在馬里投資的一項白糖計劃，盡管需要1600名農民放棄務農，但卻為當地提供了5000個就業崗位，預計間接雇用人數可達2萬人。另據推測，德國在加納的投資從2001年至2008年創造了18萬個就業崗位。在烏干達投資的花卉種植也引進了更為環保的生產方法。

為了與這些受益國聯系在一起，就需要政府、民間組織、NGO和民間研發中心等機構的負責人簽署更廣泛的合作協議。盡管這需要時間，但制定規范的過程本身就是對境外投資更為負責的態度。

走出國門化解危機

2008年開始，韓國企業開始到國外發展農業。據韓國農村經濟研究院稱，2009年就有28家民間企業和團體加入到海外農業發展當中，連造船巨頭現代重工也加入到這一行列。民間企業投資國包括印尼、烏克蘭和巴西等10多個國家。

韓國政府正準備把這種民間投資行為當做一項“國策”。韓國的糧食自給率為51%，但谷物自給率為27%左右，雖然大米供應充足，但小麥和玉米等需要進口。已經感到糧食不足時代即將到來的韓國政府于2009年制定了《海外農業開發10年計劃》。

據農村經濟研究院國際農業開發合作中心主任金镕澤說：“在谷物價格飆升和各國限制出口的形勢中越來越感到這種危機。為確保一個不受市場控制的穩定供應渠道，到國外發展農業是一條可行之路。”

不過，由于害怕遭到農民反對，政府并未公開此項計劃的具體內容。據研究者和企業負責人稱，“10年計劃”的目標是通過到國外發展農業使韓國每年的谷物進口量（約1400萬噸）減少一成。政府每年拿出240億韓元貸款支持企業進行投資設備和調查。

但是，政府的這種資金支持是有條件的。接受政府貸款的民間企業必須遵循“在糧食危機出現時必須優先向韓國出口糧食”的規定。韓國政府此舉的目的是通過對企業投資國外農業予以資金支援，以備出現糧食危機時為韓國提供糧食保障。

不過，在韓國國內對此表示深深懷疑，認為“這樣的保險能夠在出現萬一的情況下起作用嗎？”一旦出現全球性糧食危機，如果接受投資的國家限制出口，那么農產品肯定將難以到達韓國。但投資國外農業的企業則稱：“今后將越來越難確保農業用地，現在不得不這樣做。”

另外一種擔憂是，投資者與投資地的摩擦。特別是韓國，人們對本國企業在馬達加斯加進行開發的計劃引發了政界之爭，最后引起了要求總統辭職的騷動，使得前總統馬克·拉瓦盧馬納納(MarcRavalomanana)下臺之事仍然記憶猶新。

沙特阿拉伯也將目光投向國外。從2008年至2009年，沙特政府使團歷訪蘇丹、埃及、菲律賓、柬埔寨和烏克蘭等非洲和東南亞各國，其目的是為了尋找接受農業開發投資的國家和合作企業。沙特農業副大臣阿卜杜拉·奧貝德在被問及政府想投資國外農業的理由時明確表示：“根本的問題是地下水。因為國內不允許用地下水來生產糧食。”

沙特政府通過農地無償分配和巨額補助金來實現糧食自給。1985年，沙特實現小麥自給自足，多余部分用于出口。雞蛋和牛奶也實現自給，蔬菜和水果的自給率也很高。但是，由于沙特國土大半被沙漠覆蓋，因此水資源缺乏。隨著人口以年均2%的速度增加，政府擔心如果不斷增加小麥產量，地下水資源最終將枯竭。

2006年，沙特政府宣布“放棄小麥自給”，并改變了政策，規定到2016年將減少小麥生產補助金，取而代之的是鼓勵企業到國外投資農場，并從投資國進口小麥。隨著全球谷物價格上漲，沙特政府加緊了企業到國外投資農業的步伐。世界如果出現糧食不足現象，單純依靠進口或許難以保障農產品的充分供應。從糧食安全保障方面來看，沙特政府的目的是想在國外擁有獨立經營的農場。

盡管有人認為這是政府想率先確保國外土地，但奧貝德強調說：“讓企業來選擇投資地。”政府的行為將在民間企業與被投資國簽署合約后，兩國準備簽署合作協議時實施。這是為了規避被投資國突然改變政策回收土地的風險。

奧貝德說，盡管目前尚未與哪個國家實際簽署合作協議，但沙特政府已經與約20多個國家進行商談。沙特財經界正準備設立“國際農業糧食投資公司”，由投資家和政府籌集5億美元以上的資金，一半用于國外農業開發，另一半則計劃投資國內的糧食領域。

沙特政府的這一計劃已經得到印尼的積極響應。2010年6月，印尼農業部長蘇斯沃諾（Suswono）訪問沙特時說“我國已經為吸引外資修改了法律”，呼吁沙特投資印尼。他說，印尼政府同意外資投資于主要農作物農場的企業最大可以持有40%的所有權。

印尼當時正準備吸引沙特資本到與巴布亞新幾內亞接壤的近200萬公頃農地進行農業開發，但由于遭到當地民眾的強烈反對，因此該計劃被迫停止。印尼政府計劃到2014年達到7%的經濟增長目標，而吸引外資開拓農地、創造就業是實現這一目標的第一步。蘇斯沃諾說：“我國有770萬公頃未開墾的土地。”他向國外投資者遞出了橄欖枝。

雖然土地爭奪戰不像石油爭奪戰那樣真槍真刀、烽煙滾滾，但在談判、握手、舉杯的笑容下隱藏著更血淋淋事實：沒有石油，世界也許還會存在；但沒有糧食，人們決不能生存。

編輯：陳暢鳴 charmingchin@163.com

助理編輯：劉雨濛 liumangtutu1990@163.com