發展戰略性新興產業關鍵在發展模式的轉變

◎ 高世楫 張永偉

作者高世楫系國務院發展研究中心信息中心主任；張永偉，國務院發展研究中心研究員。本背景報告由中國發展研究基金會提供

中國政府2010年做出了“加快培育和發展戰略性新興產業的決定”，積極推動對中國產業結構升級、國際競爭力提高和中國經濟可持續發展密切相關的七大產業領域。節能環保、新一代信息技術、生物、高端裝備制造、新能源、新材料、新能源汽車等幾大產業，不但在中國長遠發展中有巨大的需求空間，同時也體現了全球新一輪技術發展的方向。選擇這幾個產業，同時還充分考慮到了中國的發展階段、產業基礎、技術能力和外部競爭環境等因素。這種選擇，同發達工業化國家在新興產業發展的重點領域的選擇既有區別、又有相似的地方。奧巴馬政府在2011年提出的美國創新戰略中指明了五個需要尋求優先突破的產業領域，這些領域包括新能源，生物技術、納米技術和先進制造技術，空間技術商業化，醫療衛生技術，教育技術。這種選擇，是同美國科技實力強大、處于創新前沿、最具創新活力的國情，以及美國尋求在科技、軍事領域的全球主導的國際地位分不開的。相比而言，中國的戰略性新興產業更加注重解決中國經濟和社會發展的急迫問題，并著眼于長期可持續發展能力和國際競爭力培養。

從總體上看，中國科技發展仍然落后于發達工業化國家。雖然在統計數據上中國是全球高技術產品最大的出口國和最大的順差國，但這些產品絕大部分是跨國企業在中國的投資企業生產的，本土一些高技術企業即使有自己的品牌，但其關鍵部件和核心技術都來自于國外。但不可否認的事實是，過去數十年中國在技術追趕方面有長足的進步，創新環境不斷改善。特別是在國家鼓勵發展的這幾個戰略性新興產業領域，中國企業技術能力迅速成長，我們看到了較令人鼓舞的新趨勢。

部分產業領域出現了一些發展亮點

支撐中國戰略性新興產業發展的重要條件是中國正在形成新的比較優勢。這個比較優勢是低成本研發和高水平制造，“一低一高”使中國企業在一些重要的新興技術和產業領域能夠快速進入市場，在較短時間內獲得市場份額并逐步建立競爭優勢。中國全社會研究開發投入持續增長，2010年達到GDP的1.8%。在人才供給方面，2010年中國本、專科以上大學生、研究生畢業人數610萬(其中本科260萬人、碩士33.4萬、博士4.9萬)。一些國內企業抓住了國內研發低成本的優勢，加大研究開發投入，并通過“干中學”迅速提高研究開發的效率，逐步建立產品領域的競爭優勢。中國的信息通信領域的華為、中興，醫療器械領域的邁瑞，鐵路通信系統領域的和利時，生物技術領域的華大基因等企業獲得了快速發展，在全球競爭中嶄露頭角，其共同點就是它們可以擁有比國外競爭對手更大規模的研發隊伍。新興產業發展的關鍵是技術，實現產業化的基礎則是制造能力。將新技術與高端制造快速對接是中國產業發展能力提升的一個重要表現。多年發展建立起來的較完整的制造體系和不斷提高的制造能力，使中國成為一些新興技術最重要的產業化基地，國內一些企業從制造環節進入新興產業的全球產業鏈，逐步提升其在產業鏈中的地位，并進行技術追趕和超越。

中國產業發展總體上仍較落后，但在一些重要的新興技術產業領域，中國少量企業已經接近或處于全球創新前沿。在新型芯片設計、通信系統集成、基因測序技術、新型材料、工業生物技術、動力電池等高技術領域，中國出現了一些領先的技術或全球有影響力的企業，開始進入創新前沿，而且這種態勢正在加速擴展。在互聯網服務、新能源應用等新興領域，形成了諸多中國特色的應用創新甚至是原創性的創新，在本土成長有特色的世界級公司，如阿里巴巴公司、騰訊公司等。在創新主體方面，除傳統企業和研究所外，國內還出現了一些民辦的、企業化運作、集基礎研究和產業化于一體的新興技術創新機構，已成為我國源頭創新和拉動新興產業發展的重要力量。如深圳“華大基因研究院”，已是擁有3400名研發人員的全球最大基因測序及分析中心。

中國此輪新興產業發展和技術突破還受益于全球化和金融危機給中國帶來的技術、人才和知識的流入。一些企業看到了全球金融危機帶來的跨國并購機會，通過收購歐美等地擁有先進技術的中小公司，迅速獲得了實現產品升級和發展新興產業的技術，通過進一步整合這些技術和研究隊伍，提升技術創新能力。在新能源、生物醫藥、醫療設備、信息通信、半導體設備、新興材料等領域，國內諸多有技術突破的新興公司，其許多技術、人才都來自國外。中國的產業技術基礎、人力資源條件和潛在的市場前景，吸引許多人才到中國繼續研發并探索產業化出路。技術的全球化和人才的全球流動，為中國實現技術突破和發展新興產業提供了良好的外部環境。

新興產業發展出現的隱憂

盡管中國戰略性新興產業發展取得了一些突破、出現了很多亮點，但由于技術的產業化步伐緩慢，新興產業的巨大潛力沒有能夠及時和充分地發揮出來，中國在一些重大產業上很可能再次失去機會。例如在電動汽車領域，中國政府積極推動發展，有比較好的發展勢頭。但發達國家利用其綜合優勢，在產業化上“后發先至”，我國可能又會走在后面。

中國新興產業發展很有可能重蹈其他產業“暴生暴濫”的覆轍。我國很多產業發展常常經歷的一個怪圈是，當該產業出現重大發展機會的時候，各種資本會大舉進入該產業。在沒有自主技術支撐的情況下，企業就通過引進國外技術和生產線在國內迅速形成巨大的生產能力，往往在一半甚至更短的時間內達到國外經過多年才能實現的產能。這種快上大上的結果很容易迅速導致國內甚至全球的產能過剩。而面對產能過剩的巨大壓力，很多企業又偏好于采取以規模化獲取低成本和超低價格的競爭戰略，競爭很充分，但也很慘烈。低水平競爭導致企業利潤率降低，結果是嚴重削弱了企業和行業的研發投資，使整個行業長期停留在低水平，新產業很快被做“濫”了。

更重要的是，一些發展較快的產業的技術短板日益明顯。風電是我國發展較快的新產業，在形成巨大的市場規模和制造能力的同時，國內卻沒有形成強大的技術創新能力，目前核心技術仍受制于人，一些關鍵的部件基本依賴進口。另外，中國前沿基礎研究理論準備不足、一些產業領域前沿創新和技術儲備不夠。如在太陽能利用方面，由于創新后勁不足，中國企業在第一波光伏技術和產業發展中獲得的領先地位很可能在第二波技術突破中失去。物聯網、生物技術、信息通信產業發展也存在這樣的問題。

新興產業發展受制于體制障礙

中國戰略性新興產業發展得到政府的重視，但目前尚未能進入更良性的發展軌道，癥結既出在企業身上，更多的則與現有體制有關。

1.對迅速做大GDP的過度關注，使很多地方的新興產業發展演變成新一輪的技術引進、產能擴張、圈地運動、產業作秀。一些地方為迅速出政績，加大了新興產業的招商力度，規劃大量的土地用于建設名目多樣的新興產業園區，一些企業動輒就可獲得上千畝的土地，而在這些土地上興起的新興產業多是“制造工廠”甚至“組裝車間”，缺乏技術能力，沒有發展后勁。

2.在一些新興產業仍存在市場準入難題。由于存在多種準入限制，民間的以及“行業外”的國有資本一直以來很難進入諸如電信、廣播、電視等業務領域，龐大的市場由于準入限制造成的投資不足而難以迅速啟動。在電動汽車領域，一些民營企業表現出很強的創新活力，能夠滿足中國多層次產品市場的一些產品需求。但是由于受傳統汽車目錄管理體制的限制，現有汽車廠之外的企業不能生產電動汽車，而主流廠家擔心會對自身傳統汽車市場產生沖擊，對發展電動汽車并不積極，因此出現了想干的不讓干、讓干的不想干的尷尬局面。當國內各界開始認識到開發頁巖氣對改善我國的能源供應的重大意義時，擋住國內頁巖氣開發的障礙不是技術和資金，而是市場準入的限制。

3.傳統的行政壁壘或市場壟斷，成為一些新興產業發展不可逾越的障礙。地面數字電視發展既可以為消費者帶來新的體驗，又可以節約寶貴的頻譜資源用于全新的新興通信媒體業務，但中國在有世界最先進的數字電視標準和技術的情況下，產業化遲遲難以推進。電信網、廣電網和互聯網“三網融合”孕育了多種前沿技術、潛藏著巨大的市場、能為消費者提供明顯的福利改善，但由于體制不順，“三網融合”雖在高層著力推動下有所進展，但發展仍然緩慢。

4.一些落后的體制陳規成為阻礙新興產業發展的嚴重羈絆。在新能源發電領域，由于項目審批與電網規劃脫節，電網發展滯后于新能源開發，新能源發電上網難的問題越來越突出。國家對電網公司發展新能源的責權利定位不清，導致電網公司發展新能源動力不足。在醫療器械領域，由于對磁共振等大中型醫療設備仍采用配置證制度，使得很多即使臨床需求很大、靠自有資金購買設備的民營醫院也因為拿不到政府主管部門發放的配置證而不能擅自購買，這種嚴重過時的配置證制度也嚴重抑制了國內醫療器械產業的市場需求。

5.地方保護不利于公平競爭。在電動汽車領域，為對相對成熟的、自主創新產品進行技術驗證和支持產業化，國家科技部聯合財政部出臺了“十城千輛”計劃，對選定城市的電動汽車購買者提供補貼。在實際執行中，“十城”中的“千輛”不管是否是自主創新、也不管技術是否成熟，多包給“本城”廠商，從而形成了新一輪地方保護主義，惡化了市場環境，堵塞相對成熟的技術參與公平競爭和實驗示范的機會，對自主創新造成打擊。在風電領域，地方政府既熱衷于風電資源開發，又苦于風場項目帶來的稅收少，近來轉而熱衷“以風場換工業項目”。對新開工的風場項目，地方政府往往要求開發商引進一家設備制造業在當地建廠，或者采購本地風機產品。結果在很多雖有豐富風電資源但比較偏僻的地方建了一些小風機廠，這些廠子由于規模小、技術水平低，很難生產出高質量的產品。從長遠看，對發展地方經濟、提升地方產業競爭力也不會有太大益處。

政府引導發展產業的能力面臨挑戰

1.政府扶持新興產業的方式方法存在問題。這些年各級政府在技術創新領域的投資并不少，但收效并不理想。在一些產業技術領域，政府下大力氣投入的項目產出低，而沒有政府投入的企業反而取得成功。究其原因，我們發現是政府的扶植方法往往帶有計劃經濟時期政府直接插手和包辦代替的印記。比如在新能源汽車發展初期，在支持研發方面，有關方面提前選走技術路線，只支持路線內的企業，對其他技術路線反過來卻進行壓制。

2.在跟蹤產業和制定發展戰略方面政府能力遠遠不足。由于政府掌握的信息資源有限，并且在很多時候很難獲得真正獨立的數據與信息。一些企業或者利益團體獲得政府支持而給政府提供一些不全面或者偏頗的信息。所以，政府在制定產業發展戰略或規劃上經常會犯錯誤，很多規劃變成了簡單的定指標、列項目。

3.政策缺乏前瞻性、一致性、系統性。如在電動汽車領域，要加快推進其產業化，必須要有包括補貼、基礎設施、提高油稅、提高傳統燃油車排放標準等在內的一攬子政策，既不能有所缺失，更要做到政策間彼此呼應。但我國電動汽車產業化兩年多來，出臺的政策仍比較零散，而且政出多門，政策間相互扯皮，延緩了電動汽車產業化的進程。

幾點建議

1.發展新興產業的關鍵是發展模式的轉變。中國要從長期熟悉的、以引進外資、技術模仿、接受產業轉移，專注低端制造的經濟活動，轉變為主要依靠自主技術來源、主要依靠本國資本和主要以自己的力量將創新的技術發展為先進的產品，實現產業化，完善產業鏈，發展成為一個新興產業。實現這一變革的核心要素是要著眼于培育創新能力，掌握核心技術，形成對產業鏈中最具附加值和影響力環節的控制力。

2.營造支持新興產業發展體制與政策環境。要對新興產業實施更大膽的準入放開政策，民營資本對新興產業有很高的投資熱情，除國家明文規定禁止進入的領域外都應允許民間資本公平地進入。要下決心打破壟斷和部門分割，為新興產業發展消除體制障礙。如三網合一、新能源汽車等產業化和大規模應用都涉及按傳統分工而形成的壁壘和障礙。要加快改革，確立政企分開、政事分開、政監分離的管理體制，打破地方保護和部門保護，加強國家層面的統一領導和協調，打破科技向產業的“轉化瓶頸”，消除新興產業在跨部門、跨行業、跨地區領域發展的體制障礙，使“生產關系適應生產力發展”，為新興產業發展鋪平道路。

3.改進扶持新興產業發展的方式方法。政府的政策主要是補充市場作用的不足，不能是抑制市場競爭而是要充分調動市場力量，因為后者才是推進技術創新和新產業發展的最強大的動力。政府財政資金的支持應更多體現在“競爭前”；在產品階段應該盡量“補需方”而不是“補供方；政策支持要體現公平公正的原則，防止因不適當的直接干預而抑制市場競爭。政府要協調新興產業發展中的中央和地方、產業鏈各環節、企業與用戶的利益分配，為新興產業發展提供及時甚至適度超前的引導、監管和服務，防止為盲目追逐利益過度投資、無序競爭，使新興產業“暴生暴死”。