警惕工程反腐制度“側滑”

張墨寧

“豆腐渣”工程的背后離不開腐敗的侵蝕，這已是公開化的潛規則。從上世紀90年代中后期各地開始建設高速公路以來，工程腐敗便成為權力尋租的重災區，而金融危機后中央政府的大規模基礎建設投資使其發生的可能性大大增加。

8月底，哈爾濱陽明灘大橋引橋垮塌，造成3人死亡、5人受傷，卻被當地官方定性為“匝道側滑”。盡管國家安監總局官員表示，“運行一年就斷裂，肯定有問題”。然而，迄今為止，除了“貨車超載”的解釋，當地政府仍沒有給出令人信服的鑒定結論。

近期，甘肅、貴州、太原等多地發生高速和市區路面塌陷，強降雨引爆工程建設背后的權力運行問題，也成為政府部門的“擋箭牌”。當自然力成為工程質量和管理的決定性因素時，更顯出公共治理的制度性疲軟。

專項治理與制度失效

6月，中央工程治理領導小組辦公室通報，截至今年4月底，3年來全國紀檢監察機關共受理工程建設領域違紀違法問題舉報4.64萬件，立案2.47萬件，查實2.22萬件，給予黨紀政紀處分1.67萬人。其中，廳（局）級干部90人，縣（處）級干部1585人，移送司法機關處理8824人。

自2009年成立之初，中央工程治理領導小組就稱要用兩年時間集中“清查工程建設領域的突出問題”。其間，先后披露60起典型案件。與公車、醫療等諸多公共領域的治理一樣，凌駕于現行制度化機構之上的“專項模式”成為對抗積弊的最終有效途徑。

該專項小組的成立正值中央政府4萬億投資落地之際，由中紀委牽頭，涵蓋最高檢、國家發改委、工信部、公安部、監察部、國土資源部、住建部等多個中央部委，其高規格足以證明工程腐敗的嚴重程度和執政黨的決心。此前一年，湖南株洲高架橋坍塌、湖南鳳凰塌橋，以及上海的“樓脆脆”、成都的“樓歪歪”等“豆腐渣”工程頻現，在《檢察日報》公布的2008年十大反腐典型案件里，其中6宗與貪腐者染指工程建設有關，上海市原市委書記陳良宇、北京市原副市長劉志華、蘇州市原副市長姜人杰等高官的落馬，促使中央開始重拳出擊。

工程腐敗大肆蔓延的最近10年，也是權力對公共資源支配的擴張期，中央財政收入從2002年的1.8萬億增長到超10萬億。由國家預算內資金承擔的固定資產投資，從1981年的269.8億元到2009年的12685.7億元，增長近50倍。隨著經濟形態的演化，腐敗也“升級換代”。

根據北京大學廉政建設研究中心助理研究員肖俊奇的研究，改革開放初期的腐敗主要集中在物資計劃部門，1985～1989年，在生產資料實行價格雙軌制背景下，主要治理“官商”、“官倒”和皮包公司現象；1990年代主要集中在國有資產流失、金融犯罪和土地批租等生產要素領域；2000年后貪污行賄的窩案、串案，玩忽職守、濫用職權等愈發突出，腐敗治理集中于買官賣官等吏治腐敗和司法腐敗領域。從上世紀90年代以來，工程建設領域腐敗開始凸顯，自1997年到2007年10年間，河南、四川、廣東、貴州、江蘇、安徽等省的20多位交通廳長、副廳長因為腐敗問題受到查處，其中河南省的三任交通廳長更是前仆后繼地落馬。

“治理工程腐敗需要專項領導小組，說明制度性機構的作用已經失效。”國家行政學院教授竹立家說。從公開的案件來看，工程建設的各個環節都已成為腐敗滋生的土壤，從土地出讓、規劃審批、征地拆遷、工程承攬、招標投標到項目環評、資質認定、物資采購等，一項工程的管理部門涉及多頭，部門分割和權責模糊使得工程腐敗治理很難為某一個主管部門獨立完成。“工程建設前期立項決策在發改委，實施在建設部門，使用期就沒人管了。”清華大學工程管理研究所副所長鄧曉梅在接受《南風窗》記者采訪時說，由于缺乏制度化的安排，預防工程腐敗的法律架構在執行中也就漸失效力。

法律約束乏力

從立法層面來說，對工程腐敗的預防和治理起步并不算晚。1995年頒布的《擔保法》、1998年的《建筑法》和2000年的《招標投標法》均對工程建設的重要環節做出了嚴格規定。此外，中央政府也推行了一系列治理措施，試點“雙合同”、“黑名單”，紀檢監察機關倡導“三重一大”項目上的集體決策制度。然而，具體到執行過程中，許多制度發生了變異，其中的一些設計漏洞更是成為腐敗發生的誘因。“《建筑法》對轉包和分包都做出了嚴格限制，但在國際上，轉包和分包都是非常普遍的。隨著建筑市場的專業化，企業不可能獨立完成一項工程的建設。”鄧曉梅說，由于違背建筑市場的發展規律，對轉分包的禁錮自然就為腐敗提供了可能。

再以監理制度為例，自《建筑法》規定執行監理制度以來，就廣受爭議，逐漸淪為形同虛設的橡皮圖章。“監理就應該代表中立的第三方，但是建筑法規定監理應該是由業主委托和授權。”鄧曉梅說，“在計劃經濟時代，這原本都是設計師應該做的事情，老一代的設計師對整個工程非常熟悉，但是現在有了監理，設計師也基本不去現場了，導致他們的能力退化，設計師不懂施工，現場就要大量改圖，質量管理的能力越來越差，在國際上，設計師處于主導地位，但是在中國，設計師畫完圖就沒什么事了，給工程設計環節的腐敗帶來了機會。”鄧曉梅說，曾經有香港的設計師向她抱怨，按照他們的工作方式，一定會派人全程盯著，但是現在有監理在現場，他們不知道該如何處理這種關系，監理都幫他們簽字了，責任權限非常模糊。

2009年，上海市委書記俞正聲在談到閔行“倒樓事件”時也曾承認，“工程監理在很大程度上已經形同虛設，工程監理與業主有著密切的關系，是業主招標來的，他的款是業主付的，監理單位很大程度上要考慮業主的意見和看法。這是一個制度性的缺陷。”

招標能解決多大問題

近年來，招投標亂象已是腐敗發生最為明顯的環節，投標人、中介機構、行業管理部門、腐敗官員之間相互勾結，串通操縱招投標，形成了嚴密的腐敗利益鏈，投標人通過采取“價格同盟”、“輪流坐莊”、“陪標補償”、“掛靠壟斷”等手段，暗箱操作串通投標，行業管理部門與投標人共同違規操縱招投標；問題官員利用職務便利授意相關部門操控招投標。

“很多地方都是‘蘿卜投標，招標人對申請人的資格要求就是按照這家公司的條件量身定做的，一些地方的紀檢監察干部曾向我透露，招投標過程甚至有權黑勾結的現象，有競爭力的其他公司，被當地黑惡勢力攔在會場外面，根本無法進入競標現場。”竹立家說，招標程序都成了道具，最后都是一把手拍板決定。

招投標環節多出串案、窩案，這似乎已經成為一個鐵律，正因如此，中央政府的工程治理也更多在這個環節下功夫。2012年2月，《招投標法實施條例》開始施行，嚴格禁止權力干預。國家機關有關部門也正試圖推動專業工程招標投標管理制度改革，鐵道部、水利部、交通運輸部決定將鐵路、水利、公路和水運工程建設項目按照屬地或授權原則，納入地方招標投標中心或公共資源交易市場，使招投標過程能夠在“陽光下運行”。據統計，截至目前，全國已建立縣級以上統一規范的公共資源交易市場730個，其中省級市場8個，市(地)級市場159個，縣級市場563個。

然而在權力制衡機制和監督機構缺失的情況下，招標的過程被寄予過多厚望，事實上，凸顯招標環節的重要性并不能一攬子解決問題。“在國際上，招標的價值主要體現在經濟性上，它就是一個比價的過程，并不能夠解決質量問題。中國實行的綜合投標法不設最低價，最初的考慮是為了避免出現豆腐渣工程，但現在評標過程有太多主觀因素，標準是彈性的，就有可能被操縱。”鄧曉梅說，北京市發改委曾組織一次投標人座談會，調研如何招標更合理，得到的反饋卻是“搖號最公平”。這并不是一句玩笑，當制度規范已經不如運氣來得更公平時，所有的修補都只不過是將原本存在的不正當交易合法化。

未來，公共工程建設在政府投資的助推下仍將炙手可熱，像哈爾濱那樣一年內新建改造道路212條，新建橋梁38座也不會是獨特的“景觀”。最近一段時間，地方政府頻頻推出大規模投資計劃，如果無法做到決策和立項的公開透明，新一輪的地方“4萬億”極有可能成為“案上魚肉”。