統籌城鄉發展，推進城鄉規劃一體化的實踐與思考

◆文│蘇州市農村干部學院 陳述

長期以來，我國的城鄉二元結構都是以城市為中心，忽略了對城鄉發展的統籌考慮和城鄉空間的協調安排。蘇州市自2006年起，就把“統籌城鄉發展”作為編制規劃的指導思想，以完善的各級規劃體系拓展城鄉發展空間，推進城鄉一體化改革。2008年9月，蘇州正式成為江蘇省城鄉一體化發展綜合配套改革試驗區，在圍繞“三區三城”建設目標的同時，加快推進蘇州市城鄉一體化進程，以總體規劃、鎮村布局規劃和各類村莊規劃的編制為抓手，對城鄉的經濟產業布局、基礎設施建設、文化教育發展、社會事業進步等各個方面進行統一規劃，為逐步實現“四規合一”的理想目標而不斷努力。

蘇州城鄉規劃一體化的背景和戰略構想

2009年，在《關于蘇州城鄉一體化發展綜合配套改革試點方案的批復》中，省委、省政府辦公室對蘇州推進城鄉一體化發展綜合配套改革提出明確要求，即堅持以人為本、堅持制度創新、堅持尊重實踐、堅持統籌兼顧。并提出只要有利于破除城鄉二元結構、促進城鄉經濟社會發展一體化的改革，有利于工業化、城市化和農業現代化協調推進的創新，有利于構建和諧社會的實踐，都鼓勵支持、放手放開、先行先試，在實踐中不斷完善。這也成為蘇州市城鄉一體化發展綜合配套改革的總體思路。為使城鄉一體化工作效率優先，順暢推進，蘇州市匯集了市發改委、市規劃局、市建設局、市環保局等8個局12個部門的工作人員，組成了蘇州市城鄉一體化改革領導小組辦公室，具體負責蘇州市城鄉一體化工作。

蘇州城鄉規劃建設的情況回顧

根據《蘇州城市總體規劃（1996~2010）》要求，蘇州市的城市性質定位為國家歷史文化名城、重要的風景旅游城市、長江三角洲重要的中心城市之一。發展目標是在規劃期內蘇州全市域基本實現農業、工業、科技、教育現代化，成為與國際經濟接軌、高度開放、經濟發達、國際上知名的歷史文化名城和風景旅游城市。

根據《蘇州市城鎮體系規劃（2002~2020）》要求，蘇州市的規劃結構為“一個中心、五個副中心、十二個片區、四個發展軸”。一個中心，即中心城市——蘇州都市區，五個副中心為常熟市區、吳江市區、昆山市區、太倉市區、張家港市區。市域發展軸有：沿滬寧城鎮聚合軸、沿太湖旅游休閑軸、沿蘇嘉杭交通走廊發展軸、沿滬青湖高速公路發展聯系軸。

按照《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》報告要求，蘇州市委提出“要使城市更像城市、農村更像農村”的城鄉一體化建設目標，新一任市委又將其發展為“城市更像城市、農村更像農村、園區更像園區”，就是要轉變蘇州市的經濟社會發展方式，實現城鄉經濟社會一體化發展。“城市更像城市”，主要是指一些縣城鎮、中心鎮應該向中小城市發展；“農村更像農村”，主要是指前面所說的基本定義的農業村，要更像種田的農村，保持優美的田園風光和傳統農耕文化；“園區更像園區”，主要是指全市各級各類開發區，特別是縣以下工業開發區應當進一步提升產業檔次和發展水平。

蘇州市域規劃的編制情況

2006年，蘇州市進行了新一輪城市總體規劃編修，論證完成了《蘇州市城市總體規劃（2007~2020）》，規劃關于蘇州市中心城市規劃的論述為：“T型雙核，多組團，山水綠楔”，中心城市總建設用地為400平方公里，規劃把全市分為市域、規劃區、中心城區、古城四個層次，“T軸雙城兩片”的中心城區空間結構，進一步明確了東部是城市首要發展方向、北部是城市重要發展方向的提法。

2009年，蘇州市通過了《蘇州市總體城市設計（2008~2020）》及《蘇州市城市高度研究》，其中，總體設計是對《蘇州市城市總體規劃（2007~2020）》的落實，是一個比城市總體規劃更加細化的城市規劃。《蘇州市總體城市設計》提出，蘇州城市發展總目標為：青山清水新天堂，發展的總策略是“和合強心，融通健體”。所謂“和合強心”，是協調各區發展，以多中心體系建構城市功能核；“融通健體”是指完善結構，溝通功能、交通、景觀系統，打破片區分割，推動各片區加速結合成一個更加有機的整體。未來一段時間里，蘇州中心城區的總體空間結構為：“十字軸帶、五楔滲透、多心多點、綠廊相通”。

2010年10月，蘇州市通過了《蘇州市城鄉規劃條例》，確立了蘇州市域城鄉規劃的總體思路，即以歷史文化名城、高新產業基地、宜居城市、江南水鄉為城市發展目標，遵循城鄉統籌、合理布局、節約土地、集約發展和先規劃后建設的原則，保持地方特色和傳統風貌，改善生態環境，保護耕地等自然資源和歷史文化遺產，適應特色產業要求，并符合防災減災和公共衛生、公共安全的需要。

蘇州城鄉規劃一體化的實踐和經驗分析

蘇州城鄉規劃一體化的工作思路

一方面，蘇州強調開放式、全覆蓋、片區發展和多規疊合的全新規劃理念。擯棄傳統的“城市、農村”二分法，實現城鄉一體的規劃全覆蓋。突破鄉鎮、村莊行政界限，合理劃分主體功能區，形成中心城市、產業園區、生態保護區、特色鎮、新型社區、自然村落為載體的縣（市）城鄉空間布局結構。打破諸多規劃自成一體、相互分割的格局，整體協調規劃關系，實現產業規劃、城鎮規劃、土地利用規劃和環境保護規劃“四規疊合”。

另一方面，蘇州堅持把規劃放在龍頭地位，按照“城市更像城市、農村更像農村、園區更像園區”的發展思路，在科學修編土地利用總體規劃的基礎上，調整完善全市城鎮總體規劃。以縣域為單位搞好統籌銜接，盤活土地存量，優化資源配置。科學確定分區功能定位和發展方向，優化城鎮、村鎮在空間、產業、人口等方面的布局，統籌各項建設，構建市、縣（市）、鎮、村城鄉一體化發展體系。在尊重農民意愿、尊重生態環境、尊重歷史文化、尊重風土民情和地形地貌的基礎上，因地制宜、突出特色、合理布局，著力提高“三個集中”的推進水平。

蘇州城鄉規劃一體化的工作措施

建立順暢的規劃管理體制，實現城鄉發展規劃一體化。根據《城鄉規劃法》要求，蘇州市加快建立“城鄉一體、分工合作、職責明確”的規劃管理體系，把分散的規劃職能統一劃給規劃管理部門，建立定位清晰、功能互補、銜接協調的規劃管理新體制，建立科學的城鄉一體化發展規劃體系運作程序，建立規劃實施評估機制，強化規劃實施的法律監督、輿論監督和群眾監督。在市和縣級市人民政府設立了城鄉規劃委員會。負責審議、協調城鄉規劃制定、修改和實施中的重大事項，為同級人民政府規劃決策提供參考依據。并建立城鄉規劃專家咨詢制度，積極聽取專家意見。各區的城鄉規劃管理由市城鄉規劃主管部門的派出機構負責實施。發展改革、住房城鄉建設等部門，按照市城鄉一體化的總要求，各盡其職，共同做好城鄉規劃管理。

完善城鄉一體的規劃體系，開展各項規劃建設。縣（市）是統籌城鄉發展的主體，城鎮化是構建城鄉一體化新格局的重要載體和推動力量，以縣（市）域為空間單元、以中心鎮為支點編制城鄉總體規劃，在此基礎上再編制片區規劃、重點區域控制性詳細規劃、專業專項規劃、鄉鎮總體規劃、鎮村布局規劃等。通過片區規劃，落實片區功能定位，形成城鎮型、社區型、改進型、生態型、古鎮型分類規劃，編制好縣（市）域城鎮建設、村落分布、產業布局、基本農田保護、生態涵養、歷史文化傳承與保護等專業性規劃。

修編鎮村布局規劃編制，為村鎮建設提供依據。在省建設廳的指導下，蘇州市完成了市域鎮村布局規劃，將蘇州大市范圍內現有自然村2.1134萬個、總人口約276萬人，按照規劃要求調整至2582個、人口約149萬人，共轉移農村人口127萬人，節約村莊建設用地28萬畝。根據城鄉一體化試點改革的需要，又確定了以編制（編修）各鎮的鎮村布局規劃為著力點，充分調研，深入服務，積極為23個先導區和一般鄉鎮的規劃編制、論證、報批，推進城鄉一體化工作。

“村村有規劃、落實規劃全覆蓋”是推進城鄉一體化的重要抓手，在村莊規劃編制上，蘇州市始終堅持“尊重普通農民的利益、尊重當地的歷史沿革和地域文化、尊重自然地形地貌和生態環境”三大原則，做到村莊編制規劃適當超前，合理確定建設項目和實施時序，以科學的規劃指導村莊基礎設施建設、公共服務設施的建設和村莊環境整治，為村鎮建設提供科學、合理和可操作的依據。

開展各專項規劃，提升綜合功能。蘇州市有關部門針對蘇州市城鄉一體化發展的需要，先后開展了23個專項規劃、蘇州市城市總體設計研究以及鄉鎮總體規劃、控制性詳細規劃編制等一系列具體工作，加大各類規劃的編制力度，增強規劃的覆蓋范圍，深化了蘇州市城市總體規劃，完善了蘇州市規劃體系，優化了蘇州市規劃功能分區和用地布局，進一步提升了蘇州市的綜合功能。

在現有建制鎮（街道）在鎮域范圍內的城鄉一體化發展規劃，蘇州市提出了多種類型的選擇和組合。一是融入城市化。即通過征地拆遷和提升小城鎮建設水平，使城鎮化向城市化發展。其中又包括了縣城提升型、空間對接型、中心鎮發展型等具體形態。二是就地城鎮化。即通過加快發展二三產業，就地推進城鎮化。其中又包括了建制鎮擴張型、舊城鎮改造型、中心村升級型等。三是農村現代化。即通過加快發展現代農業和生態旅游農業，走農業和農村現代化發展道路。各建制鎮（街道）根據市（縣）整體規劃和當地實際情況，具體確定采用何種組合方式，一般多采取多種組合模式。

蘇州城鄉規劃一體化的經驗分析

注重產業發展規劃、土地規劃、鎮村布局規劃和生態涵養規劃的“四規合一”。市發改委、市國土局、市規劃局、市環保局等部門積極配合，積極組織市城鄉產業發展規劃、城鄉規劃和土地利用總體規劃的銜接、融合，實現了全市城鄉一體化發展中各類要素的全統籌、各類規劃在空間上的全面協調。診斷各試點鄉鎮的鎮村布局修編，做到在編的產業布局規劃和土地利用總體規劃以及“建設用地增減掛鉤”等相關規劃有效融合，在“建設用地總量不增加、耕地面積不減少”的各類土地面積總量平衡的基礎上，實現了節約集約利用建設用地，確保了經濟發展、城鄉建設、產業轉型、耕地保護以及城鄉一體化發展的綜合需求。

注重城鄉一體化鎮村布局規劃修編，優化城鄉規劃全覆蓋。蘇州市出臺了《蘇州城鄉一體化綜合配套改革規劃措施三年實施計劃》和《加快編制（修編）城鄉一體化發展綜合配套改革試點工作先導區鎮村布局規劃工作的通知》等文件，積極指導和督促各城鄉一體化先導區及一般鎮，加緊完成對各地鄉鎮（涉農街道）城鄉一體化鎮村布局規劃的編制（修編）工作，“以點帶面”全面推進城鄉一體化發展。通過強化規劃指導和服務，全面推進各鎮的總體規劃、控制性詳細規劃、鎮村布局規劃以及村莊規劃的城鄉規劃全覆蓋的優化工作。重點關注鎮區內部的基礎設施和公共服務設施的建設，提高公共服務均等化水平。

注重保留各地特色，鎮村布局因地制宜。通過綜合考慮各中心小城鎮的區位、資源、人口及經濟發展水平和潛力等因素，蘇州從實際出發，因地制宜，分類施策，科學規劃城鎮布局，以特色產業或龍頭企業為依托，建成工業型、農業型、商貿型、旅游型、資源開發型等各具特色的小城鎮，加快培育城鄉一體的產業支撐體系。如在“三集中”過程中，針對蘇州市區特點，進行了相對高密度集中，相城區、高新區則向城鎮集中，基本不保留農村居民點，吳中區利用山地等條件，根據當地生產生活條件實際，保留了部分農村定居點。

注重規劃優先，舍得規劃投入。蘇州市各級部門在城鄉規劃進程中，強化規劃意識，先規劃，后建設，舍得投入，高起點，高規格，高水準進行規劃的編制。23個先導區鄉鎮均邀請了專業機構，對當地進行專業化的規劃，增強了規劃的可行性和實踐性，并且，各鄉鎮通過廣泛宣傳，使規劃深入民心，讓老百姓形成共識，達到按規執行，按規落實，保證了規劃的連續性實施。

蘇州規劃一體化的問題和發展方向

規劃一體化過程中的問題和難題

一是土地資源瓶頸。根據蘇州市土地利用規劃，蘇州的建設用地已經所剩無幾，每年能給予的建設用地僅能保證規劃園區內的重大項目，這對蘇州市的進一步發展規劃帶來土地資源約束。

二是生態安全下降。城市用地擴張對蘇州的生態敏感區產生嚴重威脅，雖然規劃明確保證了城市綠地、生態廊道等的預留，但一體化的進程使生態保護壓力明顯增大。

三是傳統文化流失。城鄉建設一體化，使蘇州市域的村、鎮越來越少，承載著蘇州傳統文化的載體數量減少，帶來蘇州的傳統城市特質和傳統人文特質下降明顯。

規劃一體化下階段的工作重點和方向

進一步推進“四規合一”，實現各類要素和規劃空間的全面協調。蘇州市將加大蘇州市城鄉產業發展規劃、城鄉土地利用總體規劃和生態涵養規劃的銜接和融合，推進“四規合一”，實現蘇州市城鄉一體化發展中各類要素的全統籌、各類規劃中空間上的全面協調，確保經濟發展、城鄉建設、產業轉型、耕地保護以及城鄉一體化發展的綜合需求，增強規劃對城鄉一體化發展的引領作用。

進一步推進城鄉一體化鎮村布局規劃編修。蘇州市將積極指導和督促各城鄉一體化先導區及一般鎮按照全面推進城鄉一體化發展的要求，加緊完成對各地城鄉一體化鎮村布局規劃的編制和修編工作，實現“以點帶面”，全面推進城鄉一體化發展的新格局。

進一步優化城鄉規劃全覆蓋，強化規劃指導和服務。加大指導，全面推進各鎮的總體規劃、控制性詳細規劃、鎮村布局規劃以及村莊規劃的城鄉規劃全覆蓋的優化，通過對各鎮的規劃調整，完善鎮區內部的基礎設施和公共服務設施的建設，提高公共服務均等化。

進一步理順管理體制，健全管理機構。加快建立和完善鎮級的規劃管理機構，建立以“一書三證”制度為核心，以各市、縣規劃管理部門為主體，各鎮規劃管理機構為依托的城鄉規劃許可、管理、監督制度，構建“城鄉一體、分工協作、職責明確”的規劃管理網絡體系，提高村鎮規劃管理水平。

進一步完善小城鎮的規劃，增強吸引力和競爭力。加強小城鎮規劃指導，促進小城鎮健康有序發展，綜合考慮中心小城鎮的區位、資源、人口及經濟發展水平和潛力因素，因地制宜，分類實施，引導特色產業和龍頭企業，建成工業型、農業型、商貿型、旅游型、資源開發型等各具特色的小城鎮，以“拓展框架、完善功能、提升品位”為規劃理念，增強小城鎮對周邊農村的輻射力、吸引力。