核事故應(yīng)急能力評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建

吳小海，趙滿(mǎn)運(yùn)，屈 巖，王曉華

(1.第二炮兵工程大學(xué) a.研究生四隊(duì); b.902 教研室;c.研究生二隊(duì)，西安 710025;2.西安工業(yè)大學(xué)，西安 710032)

2011年3月11月，日本福島核電站1 號(hào)至4 號(hào)機(jī)組因?yàn)榈卣鸬脑蛳嗬^出現(xiàn)核泄漏，由于東電公司與日本政府的救援不力，最終引發(fā)核危機(jī)，事故等級(jí)最終調(diào)至最高等級(jí)7級(jí)，由此也引發(fā)了全球?qū)τ诤税踩拇筇接憽?gòu)建科學(xué)、全面的評(píng)估指標(biāo)體系是提高核事故應(yīng)急能力的基礎(chǔ)。核應(yīng)急是核安全縱深防御的最后一道屏障，是一項(xiàng)技術(shù)性、社會(huì)性、政治性很強(qiáng)的社會(huì)系統(tǒng)工程，涉及社會(huì)多種力量的協(xié)調(diào)配合［1］。如何切實(shí)有效地保護(hù)公眾，保護(hù)環(huán)境，需要有一個(gè)完備的核應(yīng)急體系強(qiáng)化核應(yīng)急的管理。做好核應(yīng)急的管理工作就需要對(duì)現(xiàn)有核應(yīng)急能力進(jìn)行評(píng)估，制定客觀、科學(xué)的評(píng)估指標(biāo)，制定規(guī)范的評(píng)估體系，把涉及核應(yīng)急工作的相關(guān)部門(mén)納入評(píng)估體系，定期對(duì)其進(jìn)行考評(píng)，通過(guò)評(píng)估發(fā)現(xiàn)存在的不足并針對(duì)性地加強(qiáng)建設(shè)。核應(yīng)急能力評(píng)估體系應(yīng)該從系統(tǒng)的角度，通過(guò)對(duì)健全法規(guī)、完善應(yīng)急機(jī)構(gòu)、構(gòu)建應(yīng)急救授預(yù)案、加強(qiáng)應(yīng)急資源、進(jìn)行后果評(píng)估等的綜合分析來(lái)建立，應(yīng)該能夠覆蓋處理核應(yīng)急的整個(gè)過(guò)程，并能夠系統(tǒng)地反映核應(yīng)急過(guò)程中存在的優(yōu)勢(shì)和不足［2］。

開(kāi)展核應(yīng)急能力評(píng)估主要是檢驗(yàn)地方政府和相關(guān)部門(mén)的核應(yīng)急準(zhǔn)備情況，查找核應(yīng)急準(zhǔn)備工作的薄弱環(huán)節(jié)，提高核應(yīng)急工作效率和應(yīng)對(duì)水平，為建立健全核應(yīng)急體系指明方向。制定核事故應(yīng)急能力評(píng)估體系的意義還體現(xiàn)在:( 1)便于定期開(kāi)展核應(yīng)急能力評(píng)估，使評(píng)估工作常態(tài)化;(2)可以更好地把握核應(yīng)急能力的水平，確保核應(yīng)急管理工作的有效性;(3)由于環(huán)境和條件可能發(fā)生變化，進(jìn)行核應(yīng)急能力評(píng)估就可以使核應(yīng)急工作適應(yīng)這些變化;(4)通過(guò)核應(yīng)急能力評(píng)估，可以幫助提高相應(yīng)的核應(yīng)急救援組織的專(zhuān)業(yè)化水平;(5)通過(guò)評(píng)估，可以為政府部門(mén)安排資金投入提供依據(jù)(6)通過(guò)核應(yīng)急能力評(píng)估，可以更好地貫徹落實(shí)“預(yù)有準(zhǔn)備，預(yù)防為主”的思想，使各應(yīng)急組織消除麻痹，始終繃緊應(yīng)對(duì)核事故的安全弦。

1 核應(yīng)急能力評(píng)估指標(biāo)體系

核應(yīng)急能力評(píng)估體系是以核應(yīng)急管理為基礎(chǔ)、以地方政府為主的社會(huì)系統(tǒng)，以核應(yīng)急能力為對(duì)象，建立科學(xué)的評(píng)估指標(biāo)體系。其目的是不斷完善和提高核應(yīng)急能力，更好地應(yīng)對(duì)突發(fā)的核事故。應(yīng)急管理要求我們?cè)跒?zāi)害發(fā)生前分析各類(lèi)災(zāi)害發(fā)生的概率、形成條件、成災(zāi)機(jī)制和演變機(jī)理，做好災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，編制科學(xué)的應(yīng)急預(yù)案，并對(duì)應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行演練［3］，核應(yīng)急管理亦是如此。我們必須在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)案的基礎(chǔ)上，做好人員、物資、裝備的準(zhǔn)備工作，在核事故應(yīng)對(duì)過(guò)程中做好監(jiān)測(cè)、預(yù)警工作，做好核事故后果評(píng)估工作，做好災(zāi)民的應(yīng)急疏散或撤離工作，針對(duì)突發(fā)情況做好應(yīng)急處置。核應(yīng)急能力評(píng)估就是要針對(duì)核應(yīng)急工作的各個(gè)階段，區(qū)別影響核應(yīng)急能力的各個(gè)因素，按照標(biāo)準(zhǔn)，逐一評(píng)估。

按照核事故的特點(diǎn)，我們可以將核應(yīng)急分為事前準(zhǔn)備、事中應(yīng)對(duì)、事后善后處置三個(gè)階段。其中事前準(zhǔn)備階段有應(yīng)急組織機(jī)構(gòu)、法規(guī)建設(shè)、預(yù)案編制、應(yīng)急人力資源、應(yīng)急物資準(zhǔn)備、應(yīng)急演習(xí)、宣傳教育等七個(gè)要素;事中應(yīng)對(duì)有預(yù)報(bào)預(yù)警能力、后果評(píng)估能力、政府反應(yīng)能力、民眾反應(yīng)能力、應(yīng)急救援能力、媒體宣傳能力、通信與信息保障、應(yīng)急指揮能力等八個(gè)要素;事后善后處置有社會(huì)保障能力、事后恢復(fù)能力、社會(huì)心理恢復(fù)、環(huán)境監(jiān)測(cè)等四個(gè)要素。核事故應(yīng)急能力評(píng)估體系構(gòu)成如圖1 所示。

圖1 核應(yīng)急能力評(píng)估指標(biāo)體系

1.1 事前應(yīng)急準(zhǔn)備

1.1.1 應(yīng)急組織機(jī)構(gòu)

應(yīng)急組織機(jī)構(gòu)是核應(yīng)急工作中的權(quán)利機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)，既可能是專(zhuān)設(shè)機(jī)構(gòu)，也可能是兼職機(jī)構(gòu)。主要涉及應(yīng)急指揮、應(yīng)急管理、應(yīng)急處置等。這里面還包括機(jī)構(gòu)職能、相互關(guān)系、運(yùn)行模式、協(xié)同方法等方面軟件內(nèi)容。

1.1.2 法規(guī)建設(shè)

法規(guī)建設(shè)是保障核應(yīng)急能力建設(shè)的法治基礎(chǔ)，它確定了各應(yīng)急部門(mén)和機(jī)構(gòu)的法理權(quán)威，并且規(guī)定了主要領(lǐng)導(dǎo)和應(yīng)急人員的權(quán)利、權(quán)限、責(zé)任。主要內(nèi)容有:各應(yīng)急部門(mén)對(duì)相關(guān)法律法規(guī)的執(zhí)行情況;地方法規(guī)和規(guī)章中有關(guān)核應(yīng)急管理的規(guī)定;地方法規(guī)、規(guī)章及文件中有關(guān)政府核應(yīng)急管理工作延續(xù)性的規(guī)定。

1.1.3 預(yù)案編制

應(yīng)急預(yù)案是核應(yīng)急工作的行動(dòng)方針，它規(guī)定了政府和各應(yīng)急部門(mén)事前、事中及事后的工作內(nèi)容，使各項(xiàng)工作規(guī)范化、科學(xué)化、制度化，對(duì)應(yīng)預(yù)案的評(píng)估應(yīng)該包括應(yīng)急預(yù)案的科學(xué)性、針對(duì)性、完整性、權(quán)威性、可操作性。應(yīng)急預(yù)案的基本要求如下:①科學(xué)性，通過(guò)實(shí)踐分析和論證，制定出嚴(yán)密的應(yīng)急預(yù)案，使預(yù)案真正具有科學(xué)性; ②針對(duì)性，針對(duì)不同核事故種類(lèi)、事故地點(diǎn)、影響范圍等因素，有針對(duì)性地制定應(yīng)急預(yù)案;③完整性，為確保事故發(fā)生后應(yīng)急工作快速、協(xié)調(diào)、有序地進(jìn)行，必須有一套完整的應(yīng)急體系，應(yīng)明確核應(yīng)急工作的管理體系和應(yīng)急組織機(jī)構(gòu)及其職責(zé)，周全地考慮各方面的因素;④權(quán)威性，應(yīng)急預(yù)案還應(yīng)經(jīng)國(guó)家核應(yīng)急委員會(huì)的批準(zhǔn)后才能實(shí)施，保證預(yù)案具有一定的權(quán)威性。⑤可操作性，應(yīng)急預(yù)案是一旦有事就要拿來(lái)執(zhí)行的，所以其必須具備較高的可操作性，確保執(zhí)行過(guò)程中的執(zhí)行效果。

1.1.4 應(yīng)急人力資源

應(yīng)急人力資源是應(yīng)急救援時(shí)的主要力量，是減少事故造成的損失、控制核危機(jī)蔓延、維護(hù)人們利益的核心力量。應(yīng)急人力資源的水平一定程度上決定核應(yīng)急工作的成敗。對(duì)應(yīng)急人力資源的評(píng)價(jià)內(nèi)容包括救援力量的數(shù)量、專(zhuān)業(yè)化水平、技術(shù)支援能力、自愿者隊(duì)伍、應(yīng)急人力資源結(jié)構(gòu)的合理性、保障應(yīng)急實(shí)施的相關(guān)因素等。

1.1.5 應(yīng)急物資準(zhǔn)備

應(yīng)急物資是應(yīng)急過(guò)程的核心內(nèi)容，是保證物資應(yīng)急的基礎(chǔ)，它包括的內(nèi)容有應(yīng)急救援保障設(shè)備、應(yīng)急防護(hù)設(shè)備、應(yīng)急藥品、快速救助，保障災(zāi)民轉(zhuǎn)移、災(zāi)民安置、災(zāi)民生活的物資等內(nèi)容，此外還包括應(yīng)急的專(zhuān)項(xiàng)資金。

1.1.6 應(yīng)急演習(xí)

應(yīng)急演習(xí)是本著從實(shí)戰(zhàn)出發(fā)，鍛煉應(yīng)急隊(duì)伍、強(qiáng)化應(yīng)急意識(shí)、檢驗(yàn)應(yīng)急預(yù)案的目的，按照設(shè)想的災(zāi)情，依著預(yù)案展開(kāi)的演練，對(duì)應(yīng)急演習(xí)的評(píng)估應(yīng)該包括應(yīng)急演習(xí)的頻度、演習(xí)的效果、演習(xí)深入的程度和涉及的廣度。

1.1.7 宣傳教育

宣傳教育在政府應(yīng)急管理中發(fā)揮著舉足輕重的作用。宣傳教育的作用在于媒體按照新聞的規(guī)律對(duì)政府在核事故應(yīng)急管理過(guò)程中進(jìn)行監(jiān)督和影響，促使信息的及時(shí)公開(kāi)，是政府消弭流言的重要手段。同時(shí)，它促使危機(jī)向好的方向轉(zhuǎn)化。媒體介于政府和公眾之間，形成了一種三角互動(dòng)關(guān)系，它既受政府制約，又在一定程度上影響政府;既引導(dǎo)公眾，又需要滿(mǎn)足公眾需求。一方面，媒體代表公眾時(shí)刻關(guān)注、監(jiān)視應(yīng)急處理的進(jìn)展，另一方面，作為黨和政府的喉舌，傳達(dá)其聲音，樹(shù)立其形象。因此，宣傳教育的作用體現(xiàn)在三方面:在激發(fā)公眾情緒中實(shí)現(xiàn)信息傳播的基調(diào)統(tǒng)一;在設(shè)置輿論焦點(diǎn)中塑造政府應(yīng)急管理的良好形象;在滿(mǎn)足公眾信息需求中保持社會(huì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)［4］。公眾教育的基本內(nèi)容包括:核應(yīng)急的基本常識(shí)、核事故的性質(zhì)與特點(diǎn)，警報(bào)與通知的規(guī)定、基本防護(hù)知識(shí)、撤離的組織、方法和程序;在污染區(qū)行動(dòng)時(shí)必須遵守的規(guī)則;自救與互救的基本常識(shí); 簡(jiǎn)易消毒方法等。對(duì)宣傳教育進(jìn)行評(píng)估的內(nèi)容主要包括公眾教育、國(guó)際溝通與協(xié)作、新聞報(bào)道、社會(huì)動(dòng)員、群眾安全防護(hù)措施的宣傳和教育。

1.2 事中應(yīng)對(duì)能力

1.2.1 預(yù)報(bào)預(yù)警能力

預(yù)報(bào)預(yù)警就是及時(shí)發(fā)現(xiàn)核事故的癥候，準(zhǔn)確做出預(yù)判，并迅速上報(bào)決策機(jī)構(gòu)和通報(bào)相關(guān)部門(mén)。可靠的核事故預(yù)報(bào)和預(yù)警，有利于掌握其發(fā)展情況以及做好應(yīng)對(duì)前期的準(zhǔn)備，是開(kāi)展核應(yīng)急的前提條件。對(duì)其評(píng)估的內(nèi)容包括預(yù)報(bào)預(yù)警人員、裝備的建設(shè)情況，履職盡責(zé)情況，專(zhuān)業(yè)識(shí)別和判斷能力，預(yù)警信息報(bào)知和傳輸能力等內(nèi)容。

1.2.2 后果評(píng)估能力

核電廠或有核設(shè)施發(fā)生重大放射性泄漏事故時(shí)，需要采取一定的應(yīng)急防護(hù)措施，以減少損失，降低人群可能受到的放射性照射。核事故后果評(píng)價(jià)可以為政府主管部門(mén)在發(fā)生核事故的情況下提供科學(xué)的決策依據(jù)，是決定應(yīng)急等級(jí)、采取應(yīng)急行動(dòng)的前提。近年來(lái)，為了有效地保護(hù)公眾，保護(hù)環(huán)境，最大限度地減少損失，許多國(guó)家都在開(kāi)展事故應(yīng)急技術(shù)及應(yīng)急體系研究，以及與之相關(guān)的核事故后果評(píng)價(jià)系統(tǒng)研究［5-6］。核事故后果評(píng)價(jià)包括事故的環(huán)境監(jiān)測(cè)能力，事故后果的模擬計(jì)算( 即后果預(yù)測(cè))能力，以及對(duì)監(jiān)測(cè)結(jié)果、計(jì)算結(jié)果進(jìn)行分析和評(píng)價(jià)( 如與干預(yù)水平或操作干預(yù)水平相比較)能力。由于核事故后果發(fā)展極其復(fù)雜，給后果評(píng)估帶來(lái)極大困難，這也是后果評(píng)估是核應(yīng)急重點(diǎn)和難點(diǎn)的主要原因。日本福島核事故處理過(guò)程中，決策中出現(xiàn)的反反復(fù)復(fù)，一個(gè)主要原因就是對(duì)事故后果缺乏準(zhǔn)確評(píng)估。

1.2.3 政府反應(yīng)能力

核應(yīng)急救援的一個(gè)重要特征就是“時(shí)效性”。政府作為核應(yīng)急工作中的關(guān)鍵角色，其反應(yīng)能力、臨機(jī)處斷能力決定著應(yīng)急的有效性和時(shí)效性。政府應(yīng)急反應(yīng)能力包括核事故的警報(bào)和警示，應(yīng)急預(yù)案的響應(yīng)，應(yīng)急指揮部成立的速度，應(yīng)急救援分隊(duì)的組織和調(diào)動(dòng)速度，應(yīng)急決策的科學(xué)性。

1.2.4 民眾反應(yīng)能力

核事故面前，民眾的反應(yīng)能力直接關(guān)乎損失的程度問(wèn)題，對(duì)民眾的反應(yīng)能力進(jìn)行評(píng)估的內(nèi)容有民眾對(duì)核應(yīng)急知識(shí)的掌握，民眾自我保護(hù)的情況，民眾熟悉應(yīng)急疏散的情況。

1.2.5 應(yīng)急救援能力

應(yīng)急救援在核事故初期發(fā)揮著重要作用。應(yīng)急救援包括場(chǎng)內(nèi)救援和場(chǎng)外救援。場(chǎng)內(nèi)救援主要依靠核電廠( 或放射性或其他因素潛在危險(xiǎn)較大的某些核設(shè)施)的應(yīng)急救援人員對(duì)災(zāi)情的控制，場(chǎng)外主要力量是各應(yīng)急部門(mén)、專(zhuān)業(yè)力量、保障力量、社會(huì)支援力量等等。應(yīng)急救援能力評(píng)估的主要內(nèi)容是應(yīng)急部門(mén)的處置水平、專(zhuān)業(yè)力量的數(shù)量和質(zhì)量、保障和支援能力等。

1.2.6 媒體宣傳能力

由于核事故的特殊性，政府必須十分重視媒體的宣傳工作，將權(quán)威的消息通過(guò)媒體傳達(dá)給民眾，以安撫民眾恐慌、消弭流言的危害。媒體宣傳能力的評(píng)估內(nèi)容包括與媒體的溝通、宣傳的時(shí)效性和有效性、宣傳力度和廣度、對(duì)不實(shí)有害信息的控制和特殊情況的處理等。

1.2.7 應(yīng)急指揮能力

應(yīng)急指揮能力是應(yīng)對(duì)核事故的重要因素。評(píng)估的內(nèi)容包括應(yīng)急指揮系統(tǒng)、應(yīng)急中心設(shè)施、備用應(yīng)急中心、指揮員的素質(zhì)等。指揮員的素質(zhì)是包括決策能力、專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)、心理素質(zhì)、協(xié)調(diào)控制能力等多個(gè)方面。

1.2.8 通信與信息保障

通信與信息保障對(duì)于應(yīng)急過(guò)程中信息交換、命令的上傳下達(dá)的迅速有效起著關(guān)鍵作用。主要的內(nèi)容有通信保障的方案、設(shè)備的完好、信息保障方案、應(yīng)急聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)、警報(bào)系統(tǒng)。

1.3 事后善后處置

1.3.1 社會(huì)保障能力

社會(huì)保障包括資金保障、物資保障、人才智力保障、醫(yī)療衛(wèi)生保障、能源電力保障、交通運(yùn)輸保障。

1.3.2 事后恢復(fù)能力

核事故后社會(huì)秩序陷入混亂，災(zāi)情解除后政府的恢復(fù)能力包括社會(huì)秩序、生產(chǎn)生活、核電廠( 或放射性或其他因素潛在危險(xiǎn)較大的某些核設(shè)施)的恢復(fù)等。影響恢復(fù)能力的主要因素包括災(zāi)后資金保障、技術(shù)、保險(xiǎn)、區(qū)域人口構(gòu)成、災(zāi)前的經(jīng)濟(jì)水平、災(zāi)后資源的有效性、社會(huì)組織及區(qū)域政策、救濟(jì)與支援等。

1.3.3 社會(huì)心理恢復(fù)能力

由于核事故會(huì)給社會(huì)造成心理壓力甚至心理疾病，社會(huì)心理恢復(fù)就成為政府事后的一項(xiàng)重要工作。社會(huì)心理恢復(fù)能力包括醫(yī)療救助、心理疏導(dǎo)。影響社會(huì)心理恢復(fù)能力的因素包括政府的資金投入、社會(huì)恢復(fù)的能力和速度、醫(yī)療保障隊(duì)伍的數(shù)量、心理醫(yī)生的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)、區(qū)域?yàn)?zāi)前的民眾心理素質(zhì)。

1.3.4 環(huán)境監(jiān)測(cè)

核事故發(fā)生后，必須保持一個(gè)長(zhǎng)期的環(huán)境監(jiān)測(cè)，這是環(huán)境評(píng)估的重要手段，也是政府決策的重要依據(jù)，其內(nèi)容包括任務(wù)的分配、資料的收集、處理的數(shù)據(jù)和提出的建議。

2 結(jié)束語(yǔ)

目前我國(guó)對(duì)突發(fā)事件應(yīng)急能力評(píng)價(jià)方面的研究總體上滯后于西方發(fā)達(dá)國(guó)家，核應(yīng)急能力評(píng)估研究還比較薄弱，開(kāi)展相關(guān)研究很有必要。本文以核應(yīng)急管理為基礎(chǔ)，從核應(yīng)急管理的三個(gè)階段即事前準(zhǔn)備、事中應(yīng)對(duì)、事后善后處置分別建立評(píng)估指標(biāo)，從而構(gòu)建評(píng)估指標(biāo)體系。該體系全面考慮了影響核事故應(yīng)急的各個(gè)主要因素，且指標(biāo)之間重復(fù)交叉小，便于操作和實(shí)施，會(huì)對(duì)核應(yīng)急能力建設(shè)起到積極的促進(jìn)作用。

［1］林殿科.核安全與核應(yīng)急現(xiàn)狀及保障建議［J］.環(huán)境保護(hù)與循環(huán)經(jīng)濟(jì)，2008，28 (4):58 -59.

［2］鄧云峰，鄭雙忠，劉功智，等.城市應(yīng)急能力評(píng)估體系研究［J］.中國(guó)安全生產(chǎn)科學(xué)技術(shù)，2005，1(6):34 -36.

［3］張永領(lǐng).基于應(yīng)急管理階段的應(yīng)急能力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系研究［J］.工業(yè)安全與環(huán)保，2010，36(9):33 -34.

［4］黃典劍，李傳貴.突發(fā)事件應(yīng)急能力評(píng)價(jià)［M］.北京:冶金工業(yè)出版社，2006.

［5］Gayle Sugiyama，ohn. S. N. Overview of LLNL Services and Tools for the NARAC and IMAAC［Z］.2009.

［6］Dewart J M，Bowen B M，Elder J C.Supplementary documentation for an environmental impact statement regarding the pantex plant［Z］.1982.