新型城鎮化評價指標體系構建

田 靜

(四川省城鄉規劃設計研究院，四川成都 610081)

1 新型城鎮化的內涵及特征

城鎮化是“人類生產與生活方式由農村型向城市型轉化的歷史過程，主要表現為農村人口轉化為城市人口及城市不斷發展完善的過程”。

傳統城鎮化囊括了人口的城鎮化、產業的現代化和城鎮規模及數量的擴大化等方面的內容，更關注城鎮化發展的經濟內涵和規模擴張。隨著科學發展觀的深入以及傳統城鎮化模式產生的資源浪費、環境惡化、城市綜合承載能力不高、城鄉聯動不夠、大中小城市和小城鎮協調不足等問題日益突出。

1.1 新型城鎮化的內涵

新型城鎮化，是對城鎮化本質與內涵的重新界定，是對原有城鎮化道路的揚棄與發展。新型城鎮化不再以城鎮人口或非農業人口比例作為單一的評價標準，而是更加注重城鄉的一體化、均等化，更加注重城鄉的集約發展、持續發展、與和諧發展，更加注重提升農村居民和新增城鎮居民的生存條件、生活方式和生活質量。由過去片面注重追求城市規模擴大、空間擴張，轉變為以提升城市的文化、公共服務的品質提升為中心。

因此，所謂新型城鎮化，是指以科學發展觀為指導，以新型工業化為動力，以統籌兼顧為原則，全面提升城鎮化的質量和水平，實現經濟高效、功能完善、環境友好、資源節約、城鄉統籌、社會和諧、管理有序的大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮化建設之路。

1.2 新型城鎮化特征

新型城鎮化包括以下幾個方面的特征:

一是強化產業聯動。新型城鎮化更加重視城鎮發展動力，要實現城鎮經濟的高效發展，必須重點發展高附加值的制造業，加快現代服務業，以工業和現代服務業的協調共進，城鎮和產業聯動發展來推進城鎮化，實現集約高效的城鎮化，促進經濟的不斷集聚，并向高級階段轉變。

二是提升城鎮質量。新型城鎮化更加重視城鎮質量，著力完善城鎮功能，改善人居環境，節約集約利用資源，提高城鎮的綜合承載能力，努力實現城鎮可持續發展。

三是注重城鄉統籌。新型城鎮化的一大特點就是要由偏重城市發展向注重城鄉統籌發展轉變。從城鄉分割的現實出發，從統籌城鄉發展的高度，構建城鄉互動、協調發展的機制，促進城鎮化和新農村建設的聯動發展。

四是強調社會和諧。城鎮化的核心是人的城市化。在構建社會主義和諧社會的時代背景下，新型城鎮化要求人口在實現從農村到城市空間“轉移”的基礎上，真正實現從農民到市民的戶籍“轉化”，使生活在城市的每一個人，其基本生存條件能夠得到滿足，基本發展條件能夠得到保證，能夠共同創造和平等分享新型城市化的發展成果，最終在城市獲得全面而自由的發展。具體講，應大力推進戶籍、保障、就業等綜合配套體制改革。

2 指標體系構建基礎

2.1 制定依據

由于目前全國尚無統一的新型城鎮化指標評價體系，本指標的設置主要選取三個方面的依據。一是外國內權威研究成果。主要參照了中國城市經濟學會和中國社科院環境與發展中心提出的三套衡量城市發展指標體系及《中國城市年鑒》、《中國城市化報告》等相關研究成果。二是其他省、市設置的指標體系。主要參考了北京市、江蘇省、廣東省、湖南省、深圳市等省市出臺的評價指標。三是國內外權威性的相關宜居城市指標體系、生態城市指標體系、全面建設小康社會指標體系、現代化指標體系等內容。

2.2 主要特點

2.2.1 定量與定性相結合，以定量為主

評價指標應以定量指標為主，并全部采用統計部門或住房城鄉建設部門的法定統計報表的數據;少量定性指標由有關部門按照定性指標定量化的要求，制定針對性強、操作性強、可比性強的評價標準。

2.2.2 質量與速度相結合，以質量為主

考慮了當代城鎮的發展特性和發展需求，把衡量城鎮化發展的標準從單純的經濟與人口增長，轉變為經濟、社會、環境協同發展，以人為本、和諧、可持續發展的主題凸現。把提高城鎮化和城市建設的質量品位，促進科學發展、綠色發展作為評價的重要導向，在保證質量品位的前提下，加快發展速度。

2.2.3 增量與總量相結合，以增量為主

以年度為評價單元，選擇增長率指標，同時，將總量作為衡量發展水平的重要因素。為體現公平性和可比性，部分指標采用人均水平。

2.2.4 城區與市域相結合，以城區為主

提高城區的承載力是集聚產業和人口的重要條件，是推進城鎮化的重要內容。將市中心城區作為評價的主要對象，重點評價中心城區的發展變化情況。對城鎮化水平、城鎮化增幅等綜合性指標，以市域為評價范圍。

3 指標體系框架設計

3.1 指標體系設計

依據指標體系的設計原則，參照國內外指標體系研究，在深刻剖析新型城鎮化的內涵的基礎上，充分考慮指標的代表性、數據的可獲取性及計算上的可操作性，將新型城鎮化評價指標體系分為:總體層、系統層、目標層、指標層四個等級。

(1)總體層:全面表達新型城鎮化發展程度。

(2)系統層:依據城市系統理論以及城鎮化邏輯關系，分為城鎮化發展動力系統、城鎮化發展質量系統和城鎮化發展公平系統。

(3)目標層:從目標導向著手，形成經濟高效、水平提高、功能完善、環境友好、資源節約、城鄉統籌、社會和諧、管理有序等8個子目標層。

(4)指標層:充分考慮指標的代表性、數據的可獲取性及計算上的可操作性，選取45個指標，全面系統地對新型城鎮化進行了定量的描述，構成指標體系最基層的要素。

力求建立了一套客觀、科學、綜合反映新型城鎮化內涵的評價指標體系。

3.2 指標體系框架

新型城鎮化指標體系共由3 大系統，8 項子目標，45個指標構成，其結構框架如圖1 所示。

3.2.1 城鎮化發展動力系統

3.2.1.1 經濟高效

這是城鎮化發展的根本動力和基礎。產業結構的不斷優化和發展方式的轉變，將對經濟的發展提供日趨優良的宏觀環境條件，從而推動新型城鎮化建設。主要反映與城鎮化發展密切相關的經濟發展實力、產業結構優化、產業創新能力等方面內容。由7個指標構成:

(1)人均GDP;

(2)人均地方財政收入;

(3)地方財政收入增長速度;

(4)城鎮工礦建設用地產出率;

(5)第二、三產業增加值占GDP 的比重;

(6)高新技術產業增長率;

(7)恩格爾系數。

圖1 新型城鎮化指體系結構框架

3.2.1.2 水平提高

是城鎮化發展的重要指標，能夠直接體現城鎮化發展水平和速度，反映城鎮集聚發展水平。由5個指標構成:

(1)城鎮化水平;

(2)城鎮化增長速度;

(3)城區城鎮人口增長率;

(4)城鎮固定資產投資完成額占GDP 比重;

(5)第三產業從業人員比重。

3.2.2 城鎮化發展質量系統

3.2.2.1 功能完善

這是提升城鎮綜合競爭力的重要基礎，是反映城鎮承載能力的重要指標。由7個指標構成:

(1)城鎮居民人均道路面積;

(2)萬人擁有公交車輛;

(3)城鎮用水普及率;

(4)城鎮燃氣普及率;

(5)互聯網普及率;

(6)人均市政基礎設施投入;

(7)城鎮居民人均住房面積。

3.2.2.2 環境友好

生態環境是人類賴以生存和發展的基礎。加強環境污染治理、保護生態環境，實現人與自然的和諧，是城鎮健康發展的標志，是城鎮化可持續發展的重要保障。由6個指標構成:

(1)城市人均綠地面積;

(2)城市建成區綠化覆蓋率;

(3)城市空氣質量優良天數;

(4)城市污水處理率;

(5)城市生活垃圾無害化處理率;

(6)環保投入占GDP 的比重。

3.2.2.3 資源節約

資源是城鎮發展的基礎和保障，城鎮化可持續發展的基礎條件。產業結構的優化、經濟發展方式的轉變，經濟社會持續又好又快發展，均需要我們在發展進程中注意資源的節約和合理利用。由5個指標構成:

(1)萬元GDP 用水量;

(2)萬元GDP 能耗;

(3)資源環境效率;

(4)城鎮新建建筑節能標準實施率;

(5)人均CO2排放量年均值。

3.3 城鎮化發展公平系統

3.3.3.1 城鄉統籌

城鄉統籌協調是順利推進新型城鎮化的重要環節，是新型城鎮化的核心內容。是綜合反映提高農村生活質量、縮小城鄉生活水平差距程度的重要指標。由5個指標構成:

(1)城鎮居民人均可支配收入;

(2)農村居民人均純收入;

(3)城鄉居民收入比;

(4)農村居民養老保險參保率;

(5)農村新型合作醫療覆蓋率。

3.3.3.2 社會和諧

社會和諧是城鎮發展的理性選擇，是城鎮化建設的社會保障。主要反映社會服務和保障水平和社會文明程度的重要指標。由6 指標構成:

(1)城鎮養老保險參保率;

(2)城鎮醫療保險覆蓋率;

(3)高中教育毛入學率;

(4)萬人高等學歷數;

(5)千人擁有醫護人員數;

(6)城鎮登記失業率。

3.3.3.3 管理有序

城鎮管理水平和制度創新程度是新型城鎮化建設的重要內容。由5個指標構成:

(1)規劃編制完成情況;

(2)規劃管理執法情況;

(3)城鄉綜合環境整治情況;

(4)市政公用設施投資情況;

(5)保障性住房建設情況。

4 新型城鎮化指標體系構建的意義

4.1 樹立新型城鎮化發展理念，推動城鎮化發展由規模擴張向品質提升轉變

引導相關部門在加快新型城鎮化過程中，堅持兩化互動、綠色發展的思路，走經濟、社會、生態環境相協調的城鎮化道路。

4.2 綜合全面的測量新型城鎮化發展狀況和水平

城鎮化的評價由原來僅僅根據城鎮化水平及城鎮化發展速度兩項指標的單一評價，轉為對新鎮城鎮化的程度、速度、質量、協調性等全面的評價，從而全面了解并深層次認識城鎮化發展所處的階段與發展態勢。

4.3 及時發展城鎮化進程中的薄弱環節和存在問題

采用指標體系評價城鎮化水平，通過對每一項指標進行評價和分析，可以更直觀地發現城鎮化進程中的薄弱環節和存在的突出問題，為城鎮化戰略的制定提供有價值的參考依據。

4.4 科學制定新型城鎮化的發展目標

在全面評價和分析的基礎上，及時研究提出下一步城鎮化發展目標，為下一步找準工作重點，以及制定加快兩化互動的城鎮化發展的政策提供依據。

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