規范 效能 透明 可究運用制度加科技理念 推行行政審批標準化管理

文/金躍明

行政審批標準化管理，主要是通過標準化管理的剛性效應，約束行政審批自由裁量權，解決制度在執行環節變形走樣的弊端。特別是針對審批環節標準不統一、運作不透明等容易導致腐敗現象發生的情況，運用標準化的理念，對行政審批的辦理和監管過程進行科學分解和合理配置，對流程進行改造和優化，用信息技術固化流程，減少人為因素干擾。

上海市的行政審批標準化工作實踐，在醫療器械審批和土地審批領域率先制定審批手冊、實行陽光審批和標準化審批。在此基礎上，2010年，上海部署開展運用“制度加科技”的理念，大力推進行政審批標準化建設，并成為10項重點工作之首。行政審批標準化管理被列入上海市國民經濟和社會發展第十二個五年規劃，現已基本構建了行政審批標準化管理構架。

目的：解決執行走樣弊端

經過多年的努力，上海市行政審批管理制度改革取得了階段性成果。目前對市政府部門的行政審批項目進行了4次大規模的集中清理，但還是存在一些問題，距離“規范、效能、透明、可究”的目標還有一定的距離。

行政審批流程設計不盡科學合理，責任不清，效率低下。一些部門審批的內容依然過多，范圍過廣過寬，造成了管理越權、混亂等問題；一些部門以工作規范為由，人為造成審批過程中手續繁瑣、環節稠密、周期漫長；一項行政審批在一個部門內部也層層分解，涉及多個處室；一些具體審批工作，部門間各自為政，數據不共享，審批權限、標準不統一。

行政審批透明度不高，自由裁量權過大。一些部門的審批條件、申請材料、流程、環節，沒有統一、規范的標準。在審批條件中如“合理布局”，以及申請材料中如“其它需要提交的材料”等彈性較大的規定比較多。一些部門還擅自增設審批條件。行政審批落實到各個部門后，基本上處于“由業務處室自己制定政策，自己審批，自己事后監管，自己收費”的內部封閉運作狀態。一些部門審批以本部門為中心，服務意識差。

行政審批重審批輕監管，對審批權的制約監督機制還不完善。一些部門管理過于倚重審批，甚至把審批作為管理的唯一手段，一說加強管理就要設置審批，同時對企業、群眾或者要求過高，或者持不信任態度。在一些單位，重審批輕管理、重審批輕服務、只批不管、以批代管等現象沒有得到很好解決。在具體工作中，只顧發許可證，發了許可證后行政相對人是否按照許可證要求在做，就沒人管，或堅持只管有證有照的，不管無證無照的。

推行行政審批標準化管理，就是要解決目前行政審批中存在的問題，實現“規范、效能、透明、可究”的目標。

框架：六大要素全方位立體管理

行政審批標準化管理，是一個動態的過程。按照上海成為“全國行政效率最高、行政透明度最高、行政收費最少的地區之一”的目標，根據經濟、社會的發展變化，以及市民和企業的需求，通過對部門的辦事事項、流程、環節、時間等不斷地進行評估優化，改善政府服務，提高行政效率。具體來說，行政審批標準化管理工作的總體框架包括六個要素：

一是實行目錄管理。建立行政審批目錄管理制度，根據國家和地方清理要求，對照目錄進行取消、調整，對行政審批實行長效管理，實時動態地掌握審批事項。對于未進目錄擅自增加審批的，一律進行問責。

二是制定業務手冊。每項行政審批都要編制業務手冊，作為實施行政審批的操作標準，行政機關實施行政審批，要以業務手冊為標準，對符合業務手冊要求的應予以批準。通過業務手冊，建立標準化的審批流程，解決隨意審批和審批的自由裁量權問題。

三是編制辦事指南。每項行政審批都要編制辦事指南，作為行政相對人申請行政審批的具體依據。通過辦事指南，把辦事的具體條件、要求，明確地告訴行政相對人，方便行政相對人辦事。行政相對人的申請符合辦事指南規定要求的，行政機關必須予以受理。

四是推行網上審批。行政審批的服務、辦理、日常監管等活動，要實現全部上網、全程上網，做到外網受理、內網辦理、平臺監督，實現材料網上審核、環節網上流轉、數據網上共享、過程網上控制等。

五是實現數據共享。部門的審批業務系統，與市政府網上審批平臺互聯互通，或進行數據交換。利用共享的審批信息，對所涉及的有關材料進行比較對照，核實其真實性，并對申請人的誠信情況進行比較檢索。

六是開展效能監察。圍繞對部門的履職盡職調查，進行行政效能評估，找出存在的問題，提出改進和優化的建議，形成專項行政效能評估報告并上報市政府。在網上審批平臺部署電子監察系統，對行政審批的全過程，進行規范性監察和效能監察。

推進：制定地方標準 啟動示范試點

行政審批標準化管理的核心和基礎是行政審批業務手冊和辦事指南。2011年起，上海市行政審批制度改革工作領導小組辦公室（以下簡稱“市審改辦”）按照“兩高一少”的要求，著力以行政審批業務手冊和辦事指南的標準制定為突破口，在全國率先啟動了行政審批標準化建設。

在行政審批相關標準的制定過程中，市審改辦與市行政法制研究所、市標準化研究院通力合作，充分考慮標準與《行政許可法》等現行法律法規、規章制度的一致性，充分結合審批工作實踐和實際需要，充分聽取和吸納各相關部門意見，幾易其稿，精益求精。《行政審批業務手冊編制指引》 （DB31/T 545－2011）和 《行政審批辦事指南編制指引》 （DB31/T 544－2011）兩項地方標準順利通過了審查批準，并于2011年7月17日正式發布。兩項地方標準實施以來，大家普遍反映“簡明、具體、可行、有效”，具有較強的科學性和可操作性。

標準化建設能否取得實質性成效，制度保障是關鍵。為此，市審改辦專門制定并報請市政府下發了《上海市行政審批業務手冊和辦事指南管理辦法》 （以下簡稱“《管理辦法》”）（滬府〔2011〕93號），為推進標準化建設工作創造良好的執行基礎。《管理辦法》中明確提出，業務手冊為行政機關實施行政審批的操作標準，辦事指南是行政相對人申請行政審批的具體依據。《管理辦法》中還規定，本市行政區域內具有行政審批職能的行政機關以及被授權或受委托的具有管理公共職能的組織，應按照《行政審批業務手冊編制指引》和《行政審批辦事指南編制指引》中規定的工作規范和程序，制定、執行業務手冊和辦事指南。

行政審批標準化是一項開創性的新工作，沒有成功的經驗可以借鑒，一切需要從零開始，需要邊探索、邊總結、邊完善。2011年7月，市審改辦組織市建設交通委、市規劃國土資源局、市稅務局、市工商局、市綠化市容局、市住房保障房屋管理局、市建設交通委、市食品藥品監管局、市質量技監局等9個市政府部門開展了本市行政審批標準化第一批示范試點工作。2012年7月，第一批示范試點項目全部通過考核驗收。同時，組織市發展改革委、市教委、市司法局等6家單位，啟動了行政審批標準化第二批示范試點工作。

成效：全面提升行政審批效率

一年多來，有關審批部門積極推進行政審批業務手冊和辦事指南的制定和運行，深入探索和實踐行政審批標準化管理，取得了積極的成效，初步實現了明確崗位職責、規范審批流程、統一審批標準、優化審批服務、提高審批效率的目標。業務手冊和辦事指南都將審批依據、審批條件、申請材料、審批流程等內容規定得更加具體，將書面審核、實地審核、技術審查方面的標準、規范和要求規定得更加清楚。申請人申請前即可通過辦事指南查看申請材料目錄、審批要求、審批流程、審批時限、投訴渠道，一目了然地判斷自己是不是符合審批的條件和要求，并且一次就能準備好所需要的申請材料，減少了來回奔波往返的次數。

業務手冊對行政審批工作，從咨詢、受理、辦理到監督檢查進行了全面規范，使業務須知更加具體、審批崗位職責更加清晰、審查時限更加明確，從而使審批部門的內部流程更加簡潔明了，流轉順暢。在業務手冊編制過程中，審批部門還按照改革的要求，精簡申請材料、簡化審批環節、再造審批流程、縮短辦理時間。通過材料和流程的調整，在方便申請人的同時，大大壓縮了審批辦理時間，提高了審批部門行政效率，進而降低了行政成本。

進一步明確審查要求，對于一些比較模糊的審批標準，如審批中統而泛的“符合其他相關審批條件”要求，進行了明確。同時，對“自由裁量權”的規范和量化，從源頭上壓縮了行政審批人員的“隨意性”，確保了審批標準的“尺度統一”。通過明確審查要求，為行政審批人員提供了從申請受理、審查、決定、監督檢查全過程各環節的崗位工作內容、要求、程序等，有效規范了審批行為。

以往，由于市區兩級審批部門、不同審批人員對有關政策法規和受理要求的理解不同，以及各行政區域內的管理要求各異，對于同一行政審批事項，時常會有不同的受理、審查的標準和尺度。通過行政審批標準化，審批人員必須按照已制定規范的審查方式、審查行為和審查內容進行審查，提出審查意見。審批標準的固化，使“統一、規范”的要求在市區兩級審批部門、不同審批人員中得到了更為有效的貫徹執行，促進了行政審批的公平公正。