閔杰

“中國民眾的‘政策參與認知水平遠高于實際參與水平，低水平的實際參與對政策參與客觀狀況總分起了重要的‘拉低作用。”近日，由中國社會科學院政治學研究所與中國社會科學院調查與數據信息中心合作發布的政治參與藍皮書暨2012年《中國政治參與報告》如此評價當前民眾“政策參與”的實際狀況。

該報告顯示，民眾對“權利與參與途徑認知”、“政策重要性認知”的得分率均超過50％，而“實際政策參與”的得分率僅為11.00％。

在該報告主要執筆人、中國社會科學院政治學研究所研究員史衛民看來，公民“了解和接受公共政策的參與”水平大大高于公民“實際政策參與”水平這一特點，顯示當前中國的公民政策參與，是“接受型的政策參與模式”，而不是“博弈或改變型的政策參與模式”。

“目前公民的政策參與基本停留在‘解決問題和‘增進政策接受性的水平上，較難提升到‘增加民眾對政策尤其是決策的影響力的水平。”史衛民在接受《中國新聞周刊》采訪時如此表示。

首次“公眾政策參與”普查

2011年的《中國政治參與報告》顯示，1982年制定第四部《中華人民共和國憲法》時，公布了憲法修改草案，并以4個月的時間進行全民討論。此后，“開門立法”的發展和中國共產黨對科學決策、民主決策的重視，使中國民眾開始注重立法參與和政策參與。

此后，1995年至2003年中國的政治參與，帶有明顯的“創新”參與方式的特征：一是在基層選舉密集化的態勢下，出現了一系列的“選舉創新”，為民眾的選舉參與提供了不同參與機會；二是在群眾自治參與、政策參與中創造了一些新的參與平臺，如村務公開、城市社區建設和“網絡參與”等。

繼2011年之后，此次《中國政治參與報告(2012)》是中國社會科學院政治學研究所第二次發布的中國公民政治參與藍皮書。

史衛民告訴《中國新聞周刊》，2011年報告的調查問卷數據并非一手，而是來自已有的國內科研機構和高校的數據。而2012年的報告則完全建立在專門的大規模調查基礎上。

2011年下半年，中國社會科學院政治學研究所與中國社會科學院調查與數據信息中心合作，進行了一次全國性的“中國公民政策參與”問卷調查，共計回收有效樣本6286份。

“我們需要通過調查，對中國公眾的政策參與給出一個基本的評價，這就需要一套指標。”史衛民介紹說，過去的指標體系有一個很大的問題是，把客觀事實和主觀意愿混在了一起。而此次調查的一個最大特點是，設計了兩套指標體系，一套是政策參與客觀狀況評估指標，一套是政策參與主觀狀況評估指標。“把主客觀加在一起，是不科學的。主觀意愿一定是比較高的，客觀比較低。國內的很多調查，把主客觀混在一起，得分很高，政府滿意，但結論不一定科學。”史衛民說。

與2011年報告涉及選舉參與、政策參與、人民團體和群眾自治組織參與、接觸式參與等各種政治參與類型不同，2012年報告的主題更集中，專門就公眾的政策參與進行調查并給出評價。

此次報告首次對中國公眾政策參與的基本面有了較全面的摸底和評估。問卷調查顯示，有71％的被調查者同意“即便我不了解政策內容，我也會按政策要求去做”的說法，顯示在政策的執行過程中，多數公民可能采用的是愿意配合的態度。

在中國的五級政府中，被調查者選擇市級政府制定的政策與自己關系最為密切的人最多，其次是中央政府，第三是鄉級政府，第四是省級政府，認為縣級政府制定的政策與自己關系最為密切的人最少。

公眾政策參與層級低

在2012年的這份報告中，一個最重要的基本結論是，當前中國民眾在政策過程中以“接受政策”為基本特征的參與，可以稱之為“接受型的政策參與模式”。

“通過這個基本結論，我們解釋了一個很大的問題，中國公民政策參與到底是針對什么的?從這個模式來看，我們的政策參與是以解決問題為導向的，而不是為了改變政策。”史衛民解釋說，一個通俗的理解是，例如醫保，公眾普遍認為醫保政策是好的，但在執行過程中可能會產生各種問題，公眾對醫保政策的參與是為了解決具體問題。

形成這個特點的原因何在?在史衛民和課題組團隊看來，一個重要原因是，當前的頂層制度設計和老百姓的參與有相當大的距離。“當前一些重大政策，都是由中央層面來制定，在這些制度設計和決策方面，公眾的參與是非常少的。”

報告認為，這種制度建構的模式，對公民的政策參與，既有積極的影響，也有消極的影響。優點是政府對于民眾了解政策和執行政策提供了保障作用，缺點是把政策參與層級壓的很低，真正在決策層面的參與比較少。

課題組研究認為，這種消極影響最主要表現在，缺乏利益相關者參與決策尤其是影響決策的制度安排，或者已有的制度安排(如政策聽證會、政策方案意見征求)實際作用不大。

“例如農民工群體，在城市制定相關就業、社保、教育等政策時，缺少表達利益訴求的渠道。”史衛民表示。

而目前的各類聽證會流于形式也早已廣受詬病。一些參加聽證的代表可能是事先安排好的，聽證后總是絕大多數同意政府的方案。

“聽證會走過場，預先設置議題，實際上是為保證政策過關。如果以此為前提，公眾參與很大程度上就是個形式。”中國社會科學院政治學研究所所長房寧對《中國新聞周刊》表示，這種思路背后的大背景是，當前各級政府頭號任務還是求發展，而百姓更關注民生，兩者之間產生了差異，體現在政策上，如果更多引入百姓和社會的參與，發展速度勢必會受到影響。

“并不能說當前政府在推動公眾政策參與方面動力不足，而是呈現出兩面性。一方面，有讓公眾參與政策的意識和需要，另一方面，也有擔心，政府在這個問題上比較糾結。”房寧如此評價。

實際操作更重要

在此次調查中發現，對某項政策不滿意時，被調查者可能采用的表達意見方式，排在前列的分別是“向人大代表和政協委員”、“向政府有關部門(包括信訪部門)反映”、“找熟人幫助解決問題”或“向媒體反映”，而“參加聽證會反映意見”則排在倒數第二的位置上。

對于這樣的現狀，課題組得出的結論是：已有的制度安排(如政策聽證會、政策方案意見征求)實際作用不大，在一定程度上強化而不是弱化了政策過程(尤其是決策過程)的“模糊性”。

史衛民對《中國新聞周刊》指出，任何政府在整個政策過程中，都有一個模糊區間，“在中國，由于存在中央和地方的博弈、資源分配的問題以及行政效率等原因，政策有一定模糊性是客觀存在的。但有一種模糊性是要消除的，就是利益集團在操縱政策的制定。”

在他看來，模糊性本身可以用公開性的制度設計來減少不良后果，公民政策參與要求的“開放性”，與中國目前政策過程較強的“封閉性”確實有一定的矛盾。

史衛民指出，在政府運作過程中，2003年的非典是一個重大轉折點，“決策者如果隱瞞事實，不在關鍵時候，和媒體、公眾、世界達成一致，受懲罰的正是決策者，后面跟著的一定是問責下臺。”

而在課題研究團隊看來，近年來，政府改變“封閉性”決策過程的努力也在顯現。如在醫療體制改革的政策方案選擇等方面，就大量采用了“開放性”的做法，經過四年的各界大討論最終形成了目前的醫改方案。問題是，這樣的嘗試還太少，還難以起到改變中國既有政策模式的決定性作用。

“政策民主化是一個漸進的過程，對政府來說，要通過比較形式化的方式，走向比較有實際意義的方式。”史衛民指出，相對完善的政治參與既需要理性的政府，也需要理性的公民，尤其是政府，需要大量的政策學習，“學習什么呢?在決策中不能拍腦袋，在執行過程中不能強行推，在評估過程中要科學，不能想當然。”

課題組成員、中國社科院政治所博士鄭建君告訴《中國新聞周刊》，現在政策參與的種種不足，一方面是個階段性的問題，另一方面，也與政府的行政效率考量相關，“政府要預先評估收益和損失，在這個過程中，會找到一個他們認為穩妥的點去推進。”

“制度的建成是個漫長的過程，改革開放三十年來一直在推進，尤其這十年發展比較快，已經開始建立相應的制度。”史衛民指出，政策參與制度的形成，和選舉制度一樣，形成之后，從不規范逐步走向規范，就會對整個社會產生作用，“不過，關鍵的問題，不在文本的制度，往往在實際操作。從文本意義上說，每個公民都可以對任何政策發表意見，但問題是，發表了有用嗎?這就是機制問題，而不是制度問題。”