“二胎”放開，懸在半空

賀莉丹

前陣有15名學者聯合上書全國人大，呼吁放開二胎政策，盡管輿情關切，但國家人口計生委并未松口。計生政策實行逾30年，中國亦深為老齡化社會之痛，這個泱泱大國人口政策的拐點是否已經到來？

拐點到了嗎？

7月19日，在北京召開的全國人口和計劃生育半年工作會議上，國家人口計生委主任王俠清晰地傳遞了一個信號，“我國仍將堅持計劃生育基本國策這個根本不動搖”，“切實把穩定低生育水平這一首要任務抓緊抓好”。王俠的觀點，被解讀為，咬定青山不放松。

“穩定低生育水平是堅持和落實計劃生育基本國策的首要任務，也是全面做好人口工作、統籌解決人口問題的基礎和前提。”這位女部長如是說。

此前的4月10日，國務院公布了《國家人口發展“十二五”規劃》，明確我國“十二五”期間將穩定低生育水平，全國總人口控制在13.9億人以內。這表明我國人口計生政策在5年內不會放寬，將會以穩定現行生育政策為主，適調、微調為輔。

與此相映照的是，早在1980年，黨中央在《關于控制我國人口增長致全體共產黨員共青團員的公開信》中提出：30年以后，人口增長問題可以緩和，“也就可以采取不同的人口政策了”。

30多年過去了，兌現承諾的時間節點到了，轉型點到了嗎？

中國人民大學社會與人口學院院長翟振武的另一身份，是中國人口學會的常務副會長。該學會的會長，是國家人口計生委前任主任張維慶。

作為中國人口科學的學術帶頭人，翟振武在接受《新民周刊》記者采訪時表示，堅持計劃生育政策與使該政策完善并不相悖，“第一，我覺得中國的計劃生育政策不會永遠是一個樣子的；第二，將來即使放開二胎，也叫堅持計劃生育政策不動搖，對第三胎也會有管理，所以，堅持計劃生育政策不動搖和這個政策的完善、調整不矛盾，就像我們現在這樣仍然是堅持計劃生育政策不動搖，但我們的‘雙獨不是都逐步放開了嗎？生育二胎的間隔不是逐步都取消了嗎？這也不意味著我們現在就不堅持計劃生育政策了，這個過程就是一種逐漸完善的過程，二者并不對立。”

2004年的“十一五規劃”前，國家啟動戰略人口發展研究，300余位專家耗時兩年完成的報告直接導致國家出臺《中共中央國務院關于全面加強人口和計劃生育工作統籌解決人口問題的決定》，這份“決定”措辭更為嚴謹，“堅持計劃生育基本國策和穩定現行生育政策不動搖，黨政第一把手親自抓、負總責不動搖，穩定計劃生育工作機構、隊伍不動搖”。

而在學界，氣氛要活躍得多。此前一月，在北京大學舉辦的“新時期中國人口與經濟發展戰略論壇”上，人口學者們明確地表達了更希望“調整”的呼聲。人口學家、北大國家發展研究院教授曾毅建言，中國應盡快調整現行一胎政策，從2012年開始，實行“二孩晚育軟著陸”，逐步降低生育二胎的年齡限制，2015年全部放開二胎。

也在今年“兩會”期間，全國人大常委會委員、中國社科院人口與勞動經濟研究所所長蔡昉坦言，計劃生育政策預期的改革將是更加“以人為本”，大家現在不必焦慮生幾個的限額，“一定會改革的”，蔡昉說。

讓“單獨”家庭（即夫妻雙方有一個是獨生子女）可生二胎的呼聲，日益高漲。這位人口學泰斗在此間透露，現在各方面正在呼吁的是“單獨”生二胎，“我覺得很快會實現”。但是具體的時間表，蔡昉表示，“還沒有。”

蔡昉的說法是，“十二五”期間，中國的人口政策是兩句話：一是堅持計劃生育基本國策，但是計劃生育不等于獨生子女；第二句話叫，逐步完善政策。機制要完善，轉向利益誘導等，其中應該包括調整生育政策。而相關部門在完善調整的時候，也有兩個理由，一個是取信于民，“30年前我們說過，以后條件變了政策也會變，這是以人為本的表現”；其次，這也是另一個深層次的以人為本，“過去說家庭生育影響國家經濟社會發展，帶有社會效益，所以國家引導，現在是國家的形勢變了，因此生育多少越來越變成家庭的決策，從這個意義上說應該把生育權利還給老百姓”。

此前一些聲音早就表明了部分學界權威的“轉向”。2009年12月，學界“保守派”權威、計劃生育副總設計師田雪原在《人民日報》上發表文章，認為“十二五規劃也即將到來”、人口政策也應“與時俱進地進行調整”。田雪原提出調整人口政策的方案是：全國不分城鄉，夫婦雙方均為獨生子女者，一律允許生育兩個孩子；夫婦一方為獨生子女者，允許生育兩個孩子，農村現在可以實施，城鎮可從“十二五”開始實施；在有效制止三孩及以上多孩生育條件下，農村可普遍允許生育兩個孩子。

“二胎”能解決什么問題？

新加坡政府內閣資政李光耀在他的《出生率下降為發達國家敲響警鐘》一文中說，低生育率和老齡化的人口是新加坡的兩個最大隱憂。

在中國，人們的傳統生育觀念也因之改變。早在1997年國家計生委所作的一項調查就顯示，城市和農村婦女的生育意愿已分別降至1.56和1. 8。

不少專家早就指出，中國的人口政策發展到今日已到一個轉型關口。人口專家的注意力幾乎不約而同地放在了人口結構性矛盾突出這個議題上。隨著經濟和社會的發展，現行生育政策的負面效應也越來越突出。人口老齡化、出生性別比失調、人口素質下降等問題，將在相當長一個時期內困擾中國。

一個擔憂則來自人口老齡化進程的明顯加快的趨勢。據國家計生委的預測，到2030年中國60歲以上的人口將達到3.55億，成為不折不扣的“銀發社會”。今年4月間公布的《國家人口發展十二五規劃》指出，中國老年人口將出現第一次增長高峰。20世紀50年代第一次生育高峰出生人口相繼進入老年，“十二五”期間我國60歲以上老年人口年均增長800萬以上，總量將突破2億。

從2011年公布的第六次人口普查數據來看，中國早已經走上老齡化的快車道。全國60歲及以上人口1.78億人，占比13.26%，65歲及以上人口占8.87%。據國際通用標準，當一個國家或地區60歲以上老年人口占人口總數的10%，或65歲以上老年人口占人口總數的7%，即意味著已經處于老齡化社會。

以中國最繁華的城市上海為例，上海自1979年起，即邁入了老齡化城市行列。更為嚴重的是，中國農村人口老齡化水平高于城鎮，老年健康和保障問題面臨著嚴峻挑戰。

但在學者翟振武看來，“假定放開了二胎政策，也不能從根本上解決老齡化的問題，只可以緩解一些老齡化的過程和速度，所以，靠多生孩子來解決中國的老齡化問題，我覺得起的作用不大。解決老齡化問題的根本之策還是要建立完善的、廣覆蓋的社會保障制度和養老服務體系，這是根本。”

值得注意的是，中國在進入老齡化的同時也進入少子化階段。據“六普”數據，目前中國0歲至14歲人口僅占16.60%，比2000年人口普查下降6.29個百分點。而根據人口學統計標準，一個社會0歲至14歲人口占比15%至18%為“嚴重少子化”，15%以內為“超少子化”。少子化意味著未來的勞動年齡人口在持續減少。

另一個擔憂是，中國出生人口性別比的持續升高，第五次全國人口普查時已達117（即每出生100個女嬰，相應平均有117個男嬰），遠遠高于103—107的正常值。“這說明人口群體在性別比例上失去了調整的空間，按照婚齡差距在5歲之間測算，中國婚姻市場將有2000萬—3 000萬男性面臨婚姻壓力，這無異于一個定時炸彈。”南開大學人口與發展研究所教授李建民曾不無憂慮地提醒記者。

對于靠放開二胎政策解決出生性別比的問題，翟振武則認為，那同樣是杯水車薪，“放開二胎，會使得出生性別比有一定的緩解，但靠放開二胎去解決出生性別比的問題，這也是期望太高了，它的影響有限，把這作為解決性別比的根本之策，它承擔不了這樣的功能。”

誰會生“二胎”？

在老年人口急遽增加的同時，生育率也下降到低水平。但對于中國婦女的總和生育率（平均每個婦女在育齡期生育的孩子數）到底是多少？業界一直爭議頗大。

前述《國家人口發展“十二五”規劃》在這個關鍵數據的說法上略有微調，稱“十一五”期間，中國婦女總和生育率穩定在1.8以下，2010年末總人口為13.41億人。該規劃也特別提到，“十二五”期間生育旺盛期婦女數量開始呈現下降態勢，同時隨著人口老齡化程度提高，人口死亡率有所上升，在生育政策不變的條件下，人口增長的勢頭進一步減弱。

據聯合國及各國人口學者的統計，中國婦女的總和生育率僅在1.4到1.5之間。而2.0左右的生育率則被人口專家認為是人口世代更替水平，即人口增減的分水嶺，他們據此認為，應放開二胎。

婚姻家庭專家徐安琪早在2004年年初所做的一項調查就發現，目前上海的青年男女中，教育程度高和經濟收入高的“雙高 ”人士，對生育第二個小孩的興趣最大。

剛剛生了一個女兒的一位江蘇企業老板則表示，他希望能夠再生一個孩子，“或者到國外生，或者繳納社會撫養費。”二孩早已落地的一位上海父親也說，“以往的說法是‘越窮越生、越生越窮，但現在，能生兩個孩子的基本上是比較有經濟基礎、學歷也比較高的人群，他們希望讓后代有個更好的環境，而很少考慮到經濟成本。”

相比富人、名人生“備胎”，事業和生活壓力已使得使許多普通市民不想生，甚至恐懼生。生育權利的不平等，被擱上臺面，這亦是擺在決策者面前的一個艱難命題。

2012年8月2日，上海市人口和計劃生育委員會的官方微博稱，“據初步統計，2012年上半年上海市戶籍居民共依法辦理再生育6504件，比去年同期增長14.91%。其中，‘雙方均為獨生子女的再生育2994件，比去年同期增長42.57%；辦理數量位居各類依法再生育情況的第一位。”

計生與超生的困局

爭論有時也會“誤入歧途”。早在今年的“兩會”期間，志高空調老總李興浩建議，“窮人的二胎指標轉贈給富人”。

此建議引發軒然大波，遭到了公眾的強烈撻伐。廣東省人口計生委主任張楓隨后斬釘截鐵地稱，生育權絕不可以轉贈。

作為一項國策的計劃生育工作，始于1982年。之前，中國已經連續多年出現了生育高峰，到上世紀70年代，人口增長與經濟發展、資源、環境之間的矛盾已相當尖銳。

中國實行的是多元化的生育政策。簡言之，城市夫婦只能生育一個孩子，農村一個半（即第一胎如果是女孩，還允許再生一個），少數民族三個，個別地區如西藏則不設限。但這一嚴格的強制性調節政策，幾乎自推行之初便遭到了普遍抵制，在中國農村地區尤其如此。許多人對1990年中央電視臺春節晚會的小品《超生游擊隊》印象深刻。

為控制急劇增長的人口，中央明確規定，計劃生育要由各省、地、縣、鄉、村黨政第一把手親自負責。在農村地區，最強有力的執行者是鄉政府及村委會，計劃生育指標完成與否，成為衡量鄉村主要領導政績的重要標準。

“為推行計劃生育，我抓過人，牽過牛，扒過房子，干過許許多多違法亂紀的事。按法律要判我20年徒刑，也不算過分。”在社會學家曹錦清所著的《黃河邊的中國》一書中，一位在鄉政府干了8年的計生干部坦言道。

在過去的30年中，中國城鄉各個角落的計劃生育干部們，都或多或少有過這樣的經歷。但是，不會有人發自內心地愿意終生從事這樣的職業。

“許多省實行一票否決權，不能完成計劃生育的地方干部，輕則扣發獎金，重則調離或罷免。基層在實行一票否決時的做法更是五花八門，如福建等人口密度較大的地區，有的鄉、村干部每月工資的一半要待全鄉計劃生育指標完成后才能領取。”中國人口與發展研究中心研究院解振明稱。這在事實上造成了計生干部與群眾長期的矛盾和對立。

對持續多年的計劃生育工作所取得的成就，國家人口計生委主任王俠稱，“全國共少生4億多人，創造了較長一段時期人口撫養比較低、儲蓄率較高的人口紅利條件，有效緩解了人口增長對資源環境的壓力，極大地改善了國民的生存與發展狀況。”

從單純的行政制約轉向建立一種利益導向和社會制約相結合的機制，以人的全面發展為中心，顯然成為國家人口計生委努力的方向。在1997年以后，國家人口計生委工作中幾乎所有的講話、重要文件等，都在“計劃生育”前面加上了“人口”二字，其中最令人矚目的便是一部《人口與計劃生育法》。

2001年12月29日，九屆全國人大常委會通過了上述《人口與計劃生育法》，并于2002年9月1日正式實施。該法出臺后，國務院接著頒布實施了《計劃生育技術服務管理條例》、《社會撫養費征收管理辦法》、《流動人口計劃生育工作管理辦法》三部配套法規。在此期間，全國有28個省、自治區、直轄市先后修訂或制定出臺了地方性人口與計劃生育條例，其速度大大高于其他領域的地方立法。而2003年，國家計劃生育委員會更名為國家人口和計劃生育委員會，人口發展已成為國家計劃生育工作延伸的重要領域。

試點之路和難點之處

“目前有幾種放開二胎的方式：有的人贊成‘單獨放開二胎；有的人贊成‘雙獨放開二胎。問題的關鍵還是，怎么去放開二胎？計劃生育政策不會永遠存在，問題是怎么來逐步做到這一步？我覺得，各種人的想法都不一樣。”翟振武表示。

廣東省政府副秘書長、省人口計生委主任張楓在去年的一次受訪中稱，廣東省已正式向國家提出“單獨可生二胎”試點的申請，“但能否得到批準，要由國家決定”。

張楓提及的三方面考慮為：一是廣東作為國家綜合改革的試驗區，應該在各方面包括生育政策的調整方面先行先試；二是目前廣東的婦女總和生育率為1.7左右，已經連續10多年保持在低生育水平；三是經估算，廣東實行“單獨可生二胎”政策，對人口總量的增加影響甚微。

廣東的計生政策此前就曾進行多次微調，比如在2009年取消“雙獨”夫婦的“二胎生育間隔期”，依法生育第二胎不用再等4年，同時廣東也調整了已生育殘疾兒的夫婦再生育、再婚夫婦中生育一方的生育權等問題。

放開二胎，難處究竟在哪兒？

于決策者而言，龐大的人口基數依然是一個難以回避的壓力。此外從現實而言，二胎政策是否放開，需要考慮一個現實，即如果二胎放開，將有多少人被新政策所鼓勵，從而釋放壓抑已久的生育意愿？

翟振武教授在接受《新民周刊》記者采訪時強調，經濟的發展造成民眾生育意愿的下降雖有出現，但并不等于就下降到很多人想象的程度，那種認為放開了二胎政策民眾也不會生的觀點，本身就自我矛盾，“既然這樣，那你還主張放開二胎干嘛？就別主張放開二胎了。”

在翟振武看來，放開二胎肯定會增加人口總量，這跟二胎放開的方式也是有關系的，“我覺得即使包括北京、上海在內，只要放開了二胎政策，我相信有相當一部分人會生的，會生的人比例甚至都不會低，我們調查的生育意愿，很多人還是希望生一男一女最好，當然也有人覺得撫養孩子成本高不愿意生，我們也做過一些小規模的調查，結果顯示，如果二胎政策放開，至少得有50%的人會選擇生第二個孩子。”