社會要和諧,管理要創新

沈嘉祿

提及長寧，上海市民心里便會涌起一種親切感。作為上海西部的中心城區，那里有上海動物園、西郊賓館、虹橋機場、古北新城、虹橋開發區，都可成為我們各年齡段的記憶底本。長寧是一個充滿活力的國際性城區，漫步在黃金城道，眼前走著各種膚色、說著各種語言的人群，大家和諧相處。位于長寧區域內的虹橋經濟開發區是國務院批準的第一個以第三產業為主的經濟開發區，今天已是上海最成熟的商務區之一，具有完善的國際經貿與商務功能。長寧區在經濟發展的同時，社會建設也取得令人矚目的成績。近年來，長寧區獲得了全國文明城區、國家科技進步先進區、全國文化先進區、全國雙擁模范城、全國和諧社區建設示范區、全國養老服務示范區、全國實施婦女兒童建設示范區等榮譽稱號。

長寧區是上海聯接長三角的重要門戶，下轄九個街道一個鎮，區域面積37.19平方公里，戶籍人口62.3萬，實有人口約74萬。2011年，完成全區財政收入221.1億元，其中區級財政收入完成88.5億元，總量位居九個中心城區第二位。

2010年12月，長寧區被中央政法委、中央綜治辦列為全國社會管理創新綜合試點區后，成立了區社會管理創新綜合試點工作領導小組，區委書記擔任組長，建立由區綜治辦和區社建辦共同牽頭的試點工作辦公室，聚焦“安全、穩定、有序、活力”的目標，取得了可喜的成果，也得到了中央和上海市委市府領導的充分肯定。長寧區的探索和實踐，對上海這座國際化大都市的社會管理有哪些可借鑒之處呢？

加強和創新社會管理是立足發展階段、推動科學發展的必然選擇

《新民周刊》：卞書記，長寧區被列為全國35個試點之一，也是上海唯一的一個試點區，你是否感到巨大壓力？

卞百平：壓力肯定有，但我們更覺得這是中央與市委的信任，也是我們通過創新實踐提升社會管理能力的極佳機會。加強社會建設、創新社會管理是堅持科學發展、整體推進中國特色社會主義事業“四位一體”總體布局的重要內容，事關鞏固黨的執政地位，事關國家長治久安，事關人民安居樂業。作為一座特大型城市，加強和創新社會管理是上海加快建設“四個中心”和現代化國際大都市的重要保障，是構建和諧社會的基礎性工作。高效能的社會管理，能優化城市資源配置，擴大城市功能空間，降低城市運營成本，提升城市對資源要素的聚合力和功能的輻射力，促進城市可持續發展。

同時，這項工作也是我們自身所處發展階段的迫切需要。隨著經濟持續快速發展，大規模的城市建設基本告一段落，長寧進入了建管并舉、逐步過渡到以管為重的發展階段。長寧區人口結構比較復雜，有約12萬外來人口，而且流動性大，人口老齡化率達到23.3%，文化層面多元性比較明顯，各方對社會管理及自身利益的訴求就不可能單一。城市管理對象的種類、數量紛繁復雜，管理問題層出不窮，大量信息需要處理，常規的管理方法和手段已經不能適應現代城市發展的需要，必須對城市管理的體制、機制、組織方式、手段進行創新。因此，必須把社會建設和社會管理創新放到更加突出的位置來抓，否則經濟發展的環境難以優化，和諧穩定的良好局面也難以持續。

民主、法治、科技相結合，積極探索特大型城市的社會管理方式

《新民周刊》：我們了解到，俞正聲書記在長寧區調研時說：“目前處于社會矛盾凸顯期，這一時期應該在社會管理、為群眾服務等方面創造出一些新辦法，新辦法有的需要借鑒發達國家的先進經驗，有的要結合中國實際、中國特點去創造，而根本的還是離不開民主建設和法治建設，以及科技的支持。”那么長寧區在創新社會管理中對這些精神有哪些體現？

卞百平：試點一年多來，我們按照中央政法委統一部署和“六個統籌”的總體要求，在上海市委、市政府和相關職能部門的關心指導下，學習借鑒兄弟城市、區縣經驗，圍繞“安全、穩定、有序、活力”的總體目標，突出以人為本、服務為先、管理為重、黨建為魂的工作理念，堅持問題導向、頂層設計、項目推進的工作方法，探索“民主+法治+科技”三結合的管理方式，完善城區管理、人口服務、民生保障、社會穩定、社區建設、社會參與 “六大體系”，確定了20個具體試點項目，目前已取得階段性成果。在探索實踐中，我們的很多做法充分體現了民主、法治的原則和信息科技的支撐。

《新民周刊》：能幫我們具體介紹一下嗎？

卞百平：譬如，在民主方面，通過發展基層民主，引導群眾依靠民主的辦法在法律的范圍內通過各種方式來協商公共事務、化解矛盾糾紛，先后涌現出新華居民區的“葫蘆緣議家社”、新涇五村的“家園發展促進會”等居民自治和社區共治載體，群眾自我管理、自我服務能力得到提升。又譬如，在法治方面，我們強調政府要依法行政、公正執法、文明執法，更要敢于執法、善于執法，同時也希望企業法人、人民群眾自覺履行法律義務。在這方面，我們探索形成了網格化與大門責相結合的管理機制，改變以往管理執法部門網格巡查、發現問題、處置問題的單一內部循環模式，進一步強化商家自覺履行門前三包責任制，自家“掃好門前雪”。目前，已與全區8400多家沿街商店簽訂責任書，通過宣傳教育、加強處罰，實現政府管理與商家自律、社會監督相結合。試點以來，對門責單位勸告2700多起，當場處罰600余起，有力促進了商家自律，調動了群眾參與社會管理的積極性。再譬如，在科技支撐方面，我們發揮“數字長寧”優勢，建成了區實有人口基礎數據庫，實現與市人口辦、區16個委辦局數據關聯和及時更新。在此基礎上，推進“勞動、民政、醫保、計劃生育、社保”五網合一一口受理、IC門禁卡管理系統建設等項目，逐步建成實有人口、實有房屋、實有單位等基本信息“三結合”的數據庫。推進圖像監控系統和智能化應用系統建設，基本實現全區712個封閉式小區出入口和主要街面路口視頻監控探頭全覆蓋；在全市率先建成“車牌識別系統”，基本實現途經長寧機動車捕獲率100%和部分重點路段非機動車捕獲率93%以上。

部門聯動、扁平高效，著力構建“大聯動”工作格局

《新民周刊》：長寧的網格化管理起步較早，有良好的軟硬件基礎，試點過程中又建立了社會管理聯動中心，通過功能整合、系統整合、熱線整合，構建起扁平高效的區域綜合管理體系，實現了日常管理與應急處置相銜接。在同一個物理空間，做到全年、全天候24小時值守；常態時，通過“人員互派、信息互通、職能互補”機制，各司其職；應急時，將負有應急任務的各職能部門合署于同一個區域內待命，接受統一指揮。

卞百平：建設社會管理聯動中心是我們在管理上的突破之一。中心整合了區總值班室、網格中心、各類便民熱線、實現了“指揮平臺統起來，多種信息串起來，多套系統并起來，多支隊伍聯起來，績效評估曬出來，社會力量融進來”的既定目標，對各類信息進行全面收集、分流、處置、監督、評估、考核，確保市民反映的各類問題能得到及時解決。比如，我們在聯動中心內設立了市民熱線，把全區四大類50個熱線電話歸并為一條24小時受理的市民熱線，通過“一口受理，分類流轉，按責處置，監督考核，信息匯總”，加強了內部合作與聯動，讓群眾在一個窗口把事情解決掉，使老百姓在有訴求時“找得到人，辦得了事，件件有回音，事事有著落”；又比如，以前有渣土車趁著夜色在路面上違章傾倒，群眾舉報或由某部門發現了，將情況送交另一個部門，由他來調查取證并處理或教育。這樣不僅費時費力而且處置過程可能較長，現在將兩個部門的功能整合起來，發現問題與處置問題一個口子，就提高了工作信息的流轉和處理效率，也防止了多頭管理、管理真空以及“踢皮球”等現象的出現。這樣，沒有增加機構設置與編制人員，而是通過部門整合來解決問題，提高了辦事效率，效果十分顯著。

《新民周刊》：建設社會管理聯動中心會不會增加管理成本和人員呢？

卞百平：不，通過扁平化管理，不僅提高了發現與處置的效率，還改變了以前各部門之間存在的數據壁壘、信息孤島等滯后情況，信息共享程度大大提高。創新社會管理，就是要充分利用科技進步和現代管理手段，加快實現傳統管理向現代化管理的轉變，積極探索建立一套完整的綜合管理聯動體系。

關口前移、源頭治理，不斷完善“大預防”工作機制

《新民周刊》：“安全”和“穩定”是社會發展的基礎。長寧區在探索社會管理新實踐中，在維護安全穩定方面具體有哪些舉措？

卞百平：安全穩定是一個城區社會管理的工作底線。我們在試點工作中堅持把預防和化解社會矛盾、促進社會和諧穩定作為加強和創新社會管理的重中之重，著力構建社會穩定“預判、預警、預案”工作模式。具體來說，就是要做到對局部問題可能影響面上穩定要有預判、對突出矛盾和群體性矛盾激化要有預警、對可能引發的各類矛盾和事件的處置要有預案，努力把風險消解在萌芽狀態、矛盾化解在基層一線。我們講，要把矛盾化解在萌芽狀態，很重要一條就是信息要靈通、措施也得力。為此，我們不斷健全基層信息網絡，推廣居民區“社情民意氣象站”、“樓組工程”等經驗和做法，向“兩新”組織、建設工地等領域拓展；推廣公共安全電子巡查日志制度，對消防設施、特種設備、六小場所等進行動態管理。綜合運用來自政法系統、信訪窗口、基層社區、網絡媒體等社情、企情、輿情和網情，建立情報信息定期分析通報制度、情報信息分類分級會商機制。定期分析研判信訪突出問題，通過責任回歸、領導包案、律師參與、集體審核、柔性穩控等一系列舉措，確保重要節點、重大活動矛盾始終處于可控狀態。聚焦舊區改造、經濟樓宇、市政工程等矛盾易發多發領域，推進社會穩定風險分析評估工作，做到“應評盡評”，努力實現過程中風險有預判、矛盾有預警、處置有預案，建立應急預案啟動、突發事件處置、善后跟蹤處理為一體的流程管理，確保一旦發生突發情況能夠從容應對。

主動疏導、溝通協商，建立健全“大調解”工作體系

《新民周刊》：當前，人民群眾的訴求越來越多，如何處理各種矛盾糾紛，促進社會的和諧穩定，是社會管理的重要任務，長寧區在這方面有哪些考慮和做法?

卞百平：我們感到，絕大多數矛盾糾紛是人民內部矛盾，只要通過合法、合情、合理的方式，是完全可以消化和解決的。為此，我們建立了“大調解”工作體系。特別是區法院的訴調對接中心，形成了一套規范的調訴機制，每年有一半左右的案件通過調訴結合提前化解掉，法院案件不是單純的依靠司法判決，更多的是通過互相協商來爭取不用法院判決的方法把問題解決在訴訟之前。不僅如此，我們還以東虹橋法律服務園為基地，依托華東政法大學資源，區校合作建設區調解服務中心，承擔調解、培訓、實訓、孵化的主要功能，并與街道、居委調解組織以及醫療、交通等專業調解平臺相對接，形成多元化、廣覆蓋的調解體系。2011年，全區各級人民調解組織共受理各類民間糾紛14637件，經調解解決14273件，調解成功率達97.5%。

《新民周刊》：在長寧采訪的這段時間，我發現長寧的居委干部不是在居民家里，就是在走訪的路上，一進門就噓寒問暖，聊家常以增進感情，看到他們什么困難就幫助解決，爭取他們的理解與支持，在促進和諧穩定方面起到了重要作用。

卞百平：的確如此，社會管理的基礎在社區，力量源泉在基層。社區既是群眾安居樂業的家園，也是發現情況、化解矛盾的第一道防線。如何夯實基層、基礎、基本，是特大型城市社會管理的重要任務。長寧區是“凝聚力工程”的發源地，從上世紀９０年代初開始，我們的基層黨組織開展“串百家門、知百家情、解百家難、暖百家心”大規模走訪活動，創造了以“了解人、關心人、凝聚人”為主要內容的“凝聚力工程”，通過走訪居民家庭，拉家常，問冷暖，了解社情民意，居民生活上有什么困難，包括子女、就業、生老病死等直至社會關系等，都了如指掌，像自己親戚一樣。居民之間產生什么矛盾，居委會干部就充當老娘舅出來仲裁，第一時間將矛盾化解在萌芽狀態。當然，現在上海市民的居住條件和家庭結構都發生了很大變化，過去那種住在石庫門房子時形成的鄰里關系、弄堂文化有所淡化，而現代人的維權意識增強，注重保護自己的隱私，那么你如何深入居民家中了解社情民意呢？要轉變作風，放下身段，主動了解群眾的所需、所急、所愁、所盼，這是考驗我們居委干部的課題。我們明確要求居委干部要繼續通過各種方式，串百家門、知百家情、解百家難，主動了解社情民意。

《新民周刊》：我們了解到你本人雖然工作很忙，但仍抽出時間，不打招呼，直接到居委會去走訪，了解基層的真實情況。走訪下來，有何感觸？

卞百平：我們講要以人為本，要改善民生，首先要知道群眾所思、所想、所盼，要了解基層的真實情況，否則無法做出科學決策。看材料、聽匯報是了解情況的一種方式，但僅僅如此是不夠的，有些真實的情況并不一定能夠了解到，即使了解了，也不一定有感受。而我們的居委會干部最貼近群眾，我下去走訪，可以了解到他們工作中的難處，了解到群眾關心的實際問題。比如，通過走訪了解，包括直接看居委會干部的工資條，推動有關專題調研，研究形成了《中共長寧區委關于加強居民區和“兩新”組織專職黨群工作者隊伍建設的意見》及相關配套文件，明確了打通渠道、提高待遇、加強考核等工作思路，受到基層干部的歡迎。現在大學生沖破世俗偏見，當“小巷總理”的多了，這是好事，但我們要給他們更大的發展空間，不僅僅是待遇問題，將來考公務員，凡在居委會有數年工作經歷的，群眾評價良好，在錄取時可以優先考慮。

黨建引領、激發活力，努力形成“大參與”的良好局面

《新民周刊》：社會管理是政府職能的重要組成部分，但社會管理的主體不限于政府一家，它還包括其他主體，比如社會組織。廣義上的社會管理則是多元主體以多樣化形式進行的上述活動以及這些活動的過程。

卞百平：是的，中央對社會管理提出了“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的16字要求。我剛才不是說了8個字嗎？最后一項就是“活力”，活力就包括居委會的活力、企業的活力和社會組織的活力，最終形成整個社會在政治、經濟、文化等各方面的欣欣向榮，活力無限。特別是隨著現代社會的發展，政府職能必須轉變，要成為服務型政府，不能包打天下，有些事情就讓給社會團體來做，這也需要我們的群眾從市民向公民成長。社會團體的壯大與成熟，也是一個社會成熟的標志。

《新民周刊》：在動員社會參與方面，長寧區有哪些具體做法？

卞百平：在這方面，我們提出：堅持黨建引領，帶動各方參與，激發社會管理內生活力。比如，我們搭建了區域化黨建工作平臺，成立區“凝聚力工程”學會和各街鎮分會（共有會員單位1160個），構建起黨委、政府、企業、社會組織之間的溝通聯動機制。去年，我們通過黨組織的力量共有1105家單位黨組織、企業、社會組織和6095名個人與困難群體結對，開展區域“困難群體關愛行動”，實現了全區17128名困難群體結對幫扶全覆蓋。比如，我們大力培育社會組織，涌現出俞靜居民區社群工作室、李琴人民調解工作室、“蓉之林”物業咨詢工作室、君慧心理咨詢工作室等100多個具有專業服務功能的工作室，而且90%以上工作室由黨員發起成立或擔任骨干；此外，我們還通過建立政府購買服務機制、建設社會組織孵化基地、發展樞紐型社會組織等多種措施，發動更多的社會組織幫助黨和政府去做群眾工作。再比如，我們推進志愿服務長效發展。大力弘揚志愿精神，倡導“公正、包容、責任、誠信”的價值取向。建立區志愿者協會、虹橋志愿服務網站和區級志愿服務中心，推廣志愿者工作室和“凝聚力工程”學會義工隊等做法，不斷激發群眾和區域單位的參與熱情。全區注冊志愿者8.9萬余人，占全區常住人口的12.15%，“禁毒媽媽”、“關愛空巢老人”等志愿服務項目取得良好社會效應。

社會管理的終極目的是讓人民群眾安居樂業

《新民周刊》：我們知道，韓正市長在長寧調研時指出：社會管理創新，最終的目的是什么? 社會管理創新有沒有做好？有三條標準：一是管理出效益；二是群眾得實惠；三是基層有活力。只有群眾得實惠了，群眾才會擁護、參與。在群眾得實惠方面，你是如何考慮的，如何讓老百姓體現人的基本價值，活得充實知足，活得有質量、有尊嚴，有幸福感。

卞百平：是的，以人為本、群眾滿意，是我們試點工作的基本出發點和重要檢驗標準。我們說社會管理，并不是要把人都管起來，管理就是服務，是要為人民群眾創造一個安全、穩定、有序、活力的社會環境，我想這是符合絕大多數人民群眾愿望的。目的就是要努力讓所有生活和工作在長寧的人都能享受到一個安全、穩定、有序的社會環境，在此基礎上，讓人的個性和特色以及他們的創造活力能夠充分的發揮，這也是人的全面發展的重要方面。

《新民周刊》：在這方面，長寧有哪些好的做法？

卞百平：你剛才提到韓正市長提出了三條標準，其實他在調研時還對長寧的工作提出了三條要求：第一，舊區改造，長寧“十二五”要基本完成，做到后墻不倒，目標不變；第二，社區菜場回歸公益性，長寧要走在前列；第三，城市管理，長寧必須走在全市前列。這些要求都是讓群眾得實惠的重要內容，也是長寧區花大力氣推進的工作。譬如，在舊區改造方面，“十一五”期間，我區完成舊區改造52萬平方米。去年以來，舊改進度雖然受到新政影響，但我們堅持咬定“十二五”完成二級以下成片舊里改造的目標不變、力度不減。目前，我區剩余舊區面積19萬平方米，今年確保啟動6.5萬平方米，力爭啟動12萬平方米，涉及居民3300多戶。比如，在菜市場方面，我們制定出臺《長寧區菜市場建設三年工作方案》，通過回購、回租等形式，加快菜場回歸公益進程，包括設立“都市菜園”進社區蔬菜直銷點8個，年底將達到20個。又譬如，在困難群體幫扶方面，長寧區的特殊、困難群體有17800余人，我們通過優惠政策鼓勵、指導企業安置刑釋人員就業，來幫助他們回歸社會，目前就業率達到93%以上。通過督促家屬按時給藥來控制、醫治精神病患者。通過實地了解烈屬的生活狀況，提高他們的實際收入來給予關心；通過“四醫聯動”來及時醫治小病，預防小病朝大病發展，大大減少了一萬多名低收入家庭的醫療負擔，最大限度減少、防止因病致貧。再譬如，在提高公共服務水平方面，我們對接虹橋商務區，大力推進教育、醫療、文化、養老等社會事業項目“西進”，擁有近千張床位的區第三福利院已進入內部裝修階段，長寧區中心醫院改造正在推進，復旦西校正在抓緊前期工作，福緣灣項目已經開工，虹橋國際舞蹈中心等一批文化項目也在抓緊推進中。

當然，我們的工作離人民群眾的期盼，還有不少差距，我們將進一步傾聽群眾的呼聲，學習兄弟區縣和外省市的成功經驗，按照市第十次黨代會提出的“創新驅動、轉型發展”的要求，在加快轉變經濟發展方式的同時，更加注重社會建設、社會管理、文化建設，千方百計把城區品質提升上去，把綜合功能完善起來，讓所有生活和工作在這里的人有感受、同珍惜、很留戀。

結語

2004年6月中共十六屆四中全會提出要“加強社會建設和管理，推進社會管理體制創新”，2007年中共十七大報告又提出要“建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局”。于是，社會管理被納入更完備的體系性框架之中，社會管理創新也就成為2009年底全國政法工作電視電話會議所強調的“社會矛盾化解、社會管理創新、公正廉潔執法”三項重點工作的組成部分之一，是指導我們黨精神文明建設的重要綱領。社會管理創新試點工作全面推開以來，上海長寧區以問題導入為抓手，充分依靠群眾，尊重群眾意愿，積極引導和培育社會組織，遵循民主、法治原則，借助先進的科技手段，以創新思路、創新舉措，為特大型城市的管理提供了豐富的經驗，走出了一條充滿陽光的新路。