漁業(yè)糾紛的“政治賬”

雷志華

最近數(shù)月，中國漁民因?qū)冶粍e國追逐、抓扣或與對方發(fā)生暴力沖突等出鏡率頗高。至今已持續(xù)近兩個月的中菲黃巖島對峙，起因也是漁業(yè)糾紛。過去兩三年間，在有著海上利益的黃海、東海以及南海海域，中國與8個海上鄰國中大多數(shù)國家都發(fā)生過漁業(yè)糾紛。

“漁業(yè)糾紛頻發(fā)，有政治的原因也有經(jīng)濟的原因，但根本上還是政治的原因。”國家海洋局原海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究所高級工程師許森安對《南風窗》記者說。從中國的角度來看，每起漁業(yè)沖突的具體原因可能有所不同，但所有這些糾紛，構成了一筆錯綜復雜的“政治賬”。如何算好這筆“政治賬”，中國面臨著國內(nèi)和國際雙重挑戰(zhàn)。某種程度上說，目前中國漁民的處境，也是中國發(fā)展海洋經(jīng)濟、走向海洋大國所面臨的困境的縮影。

漁業(yè)協(xié)定是非

漁業(yè)協(xié)定是指有關國家之間、國際組織之間就漁業(yè)活動或漁業(yè)合作所簽訂的協(xié)議的總稱。但從新中國建立后的歷史看，漁業(yè)協(xié)定最初就與政治密切相關，甚至被賦予了一定的政治功能。中日之間首份漁業(yè)協(xié)定是1955年由兩國民間團體談判后簽訂的，當時中國推進中日漁業(yè)合作，有服務于在對日關系上“以民間外交促官方外交”之意。中日漁業(yè)協(xié)定的“非官方”身份，一直持續(xù)到1972年兩國邦交正常化。

雖然同為重要的海上鄰國，但中韓建交前從未有類似的“民間漁業(yè)協(xié)定”，這與當時的政治大環(huán)境有關。2000年中韓簽訂漁業(yè)協(xié)定，也是在1992年兩國建交后經(jīng)貿(mào)關系迅猛發(fā)展背景下的合理安排。中國與越南于1957年首次簽訂北部灣漁業(yè)協(xié)定，此后兩國在漁業(yè)領域的互動長期隨政治外交關系的變化而波動。1990年代中越關系正常化后，兩國漁民在漁業(yè)資源豐富的北部灣沖突頻發(fā)，中越兩國經(jīng)過多輪談判在2000年簽訂《中越北部灣漁業(yè)協(xié)定》。

漁業(yè)協(xié)定本應有界定漁業(yè)權利、緩解漁業(yè)糾紛的作用，但不可否認的事實是，近年來與中國相關的漁業(yè)糾紛中，漁業(yè)協(xié)定成了沖突的誘發(fā)因素之一。在這一點上，中韓漁業(yè)協(xié)定表現(xiàn)得尤為明顯。中韓漁業(yè)沖突開始變得頻度高、烈度強，正是在兩國2000年簽訂漁業(yè)協(xié)定之后。中韓漁業(yè)協(xié)定確定了“專屬經(jīng)濟區(qū)”、“暫定措施水域”和“過渡水域”，兩國漁民此前在黃海大部分水域自由捕魚的狀況受到限制。更為關鍵的是，中韓漁業(yè)協(xié)定把黃海的“黃金漁場”，同時也是中國漁民的傳統(tǒng)漁場劃給了韓方。隨著近海漁業(yè)資源的枯竭，中韓漁業(yè)協(xié)定進一步擠壓了中國漁民的生存空間，導致某些中國漁民在利益的驅(qū)使下選擇“鋌而走險”。

“漁業(yè)協(xié)定的簽署不可避免地會因種種原因而導致我國漁民傳統(tǒng)漁場的喪失等問題。這在一定程度上給我國漁民的生產(chǎn)生活帶來了影響。”暨南大學國際關系學院鞠海龍教授在接受《南風窗》記者采訪時說。他表示，漁場是漁民捕撈的主要場所，沒有了漁場就沒有了漁業(yè)活動，漁民就將直接承擔這一外交行為的后果。“因此，要實現(xiàn)涉漁各方之間的漁業(yè)合作，簽訂漁業(yè)協(xié)議等，都必須以漁場作為基本的出發(fā)點。”

中國與日韓之間漁業(yè)協(xié)定留下的“灰色地帶”，也是漁業(yè)沖突的潛在引爆點。中日韓在東海、黃海所主張的專屬經(jīng)濟區(qū)存在重疊的部分。1965年日韓首次簽訂漁業(yè)協(xié)定時，對于東海共同漁區(qū)的界定，沒有考慮中國的利益關切。1999年日韓簽訂新的漁業(yè)協(xié)定，同樣也沒有與中方商量。當年中國外交部發(fā)言人孫玉璽還就此發(fā)表聲明，稱日韓漁業(yè)協(xié)定侵犯了中國在東海中、日、韓三國交界水域的專屬經(jīng)濟區(qū)主權權利，并申明中國在該區(qū)域的專屬經(jīng)濟區(qū)權益以及漁業(yè)活動不受該協(xié)定的限制。同樣，韓國對于1997年簽訂的中日漁業(yè)協(xié)定也持有異議，認為該協(xié)定“臨時措施區(qū)域”與韓國主張的專屬經(jīng)濟區(qū)有重疊的部分。

與中日韓之間漁業(yè)協(xié)定“不完美”相比，中國與越南、菲律賓、馬來西亞、印尼、文萊等南海聲索國之間未簽訂漁業(yè)協(xié)定，給漁業(yè)糾紛埋下的隱患更大。2002年簽署的《南海各方行為宣言》中沒有涉及漁業(yè)問題，而現(xiàn)階段中國與南海聲索國發(fā)生的矛盾和沖突大多因漁業(yè)糾紛而起。鞠海龍對此解釋說，《宣言》簽訂時并沒有涉及漁業(yè)合作領域，一是因為漁業(yè)屬于低敏感度的海洋資源；二是因為漁業(yè)資源本身具有國際性和高度洄游性，無法從根本上界定資源所屬國家的范圍，而能夠明確的漁業(yè)捕撈權在此之前也沒有獲得解決。

“中國與韓國等國簽訂漁業(yè)協(xié)定都不是一蹴而就的，而是經(jīng)歷了較長時間的協(xié)商，基本上是雙邊意愿共同的結果。中國與菲律賓、馬來西亞等國沒有簽訂相關協(xié)定與南海爭端有關，但也與相關國家對待這一問題的基本態(tài)度和政策意愿有關。”鞠海龍說。他認為，從技術層面看，漁業(yè)協(xié)定一般涉及雙方的專屬經(jīng)濟區(qū)中的漁業(yè)活動，但是菲律賓和馬來西亞與中國在南海地區(qū)的權益一直存在爭議。主權爭議沒有解決的情況下，確定專屬經(jīng)濟區(qū)的權益是比較困難的。

上海社科院海洋法研究中心主任金永明認為，根據(jù)當前的形勢，中國可以就漁業(yè)合作、漁業(yè)管理提出要求，就這些問題與東盟相關國家進行磋商，這樣可以在一定程度上減少漁業(yè)糾紛。鞠海龍說：“2004年9月，中國和菲律賓簽署了《中國農(nóng)業(yè)部和菲律賓農(nóng)業(yè)部漁業(yè)合作諒解備忘錄》，雙方?jīng)Q定在漁業(yè)領域開展層次更深、范圍更廣的合作。同年，中國和馬來西亞進行了3次漁業(yè)合作談判，促成了中馬漁業(yè)合作論壇的召開。這些努力都是中菲、中馬之間漁業(yè)合作的重要表現(xiàn)。如果雙邊關系發(fā)展正常，這些協(xié)議可能會對漁業(yè)協(xié)定的簽署有幫助。”

發(fā)展的困境

根據(jù)中國漁業(yè)統(tǒng)計年鑒，2006年至2010年，中國海洋捕撈產(chǎn)值分別為969.14億元、971.13億元、1092.88億元、1155.38億元、1272.13億元。但逐年穩(wěn)步增長的產(chǎn)值背后，卻伴隨著愈演愈烈的涉外漁業(yè)沖突。據(jù)韓國媒體統(tǒng)計，2006年至2011年，韓國共扣留約2600艘中國漁船，近5年來韓方對中國漁民罰款高達294億韓元，約合1.64億人民幣。中國農(nóng)業(yè)部南海區(qū)漁政局的統(tǒng)計顯示，1989年至2010年，在南海海域共有約750艘中國漁船、1.13萬名中國漁民遭到過外國船只的攻擊、襲擾或扣留。

“中國與鄰國漁業(yè)沖突主要表現(xiàn)在中國漁民遠海捕魚過程中遭遇別國‘執(zhí)法方面。主要原因在于中國與周邊國家的海洋劃界問題尚未解決。”鞠海龍分析說，中國漁民遠海捕撈的范圍，承襲的是歷史以來的傳統(tǒng)漁業(yè)活動范圍。然而，近年來隨著周邊國家力爭首先制造“爭議”、繼而擴張海上權益等政策的出臺，中國漁民在傳統(tǒng)漁場的活動也隨之遭到越來越多的挑戰(zhàn)，面臨爭議國家嚴酷執(zhí)法的壓力越來越嚴重。我國對遠海作業(yè)漁民的政策支持雖然有所改變，但仍然無法彌補漁民在傳統(tǒng)遠洋漁場捕魚所遭遇的損失。

涉外漁業(yè)糾紛的增多，折射了中國漁民所面臨的生存困境，同時也反映出目前海洋捕撈產(chǎn)量逐年增長的局面面臨越來越大的壓力。漁業(yè)資源萎縮是世界性問題，但在中國表現(xiàn)得更加突出。近年來中國漁民更多地走向遠海捕魚，是中國漁業(yè)發(fā)展趨勢使然，也是近海漁業(yè)資源枯竭背景下的無奈選擇。中國沿海環(huán)境污染、圍海造地以及破壞性捕撈，迫使中國漁民不得不到更遠的南海海域捕魚。金永明說：“國內(nèi)因素是涉外漁業(yè)糾紛頻發(fā)的一個重要原因，沿海大片海域被‘包產(chǎn)到戶的人占有，近海漁場大幅減小。我們要盡快理順相關法律以及配套法規(guī)，確保漁民在不能從事捕魚活動的情況下有其他出路。”

漁業(yè)轉(zhuǎn)型已成為中國海洋漁業(yè)必須破解的難題，這涉及漁業(yè)管理體制的改革以及一系列配套措施的跟進。韓國1990年代初開始推動漁業(yè)轉(zhuǎn)型，政府投入大量資金實施“減船政策”，減少大中型漁船數(shù)量，推行捕撈限額制度，以保護漁業(yè)資源實現(xiàn)漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展。中國近年來也開始實施類似政策，但效果不盡如人意。中國漁業(yè)統(tǒng)計年鑒的數(shù)據(jù)顯示，中國從事海洋捕撈的漁船數(shù)量從2006年的21.13萬艘減少到2010年的20.45萬艘，減少約6800艘，但同期漁船噸位卻從546.33萬噸增加到601.09萬噸。中國從事海洋漁業(yè)的人口仍在逐年增加，2010年已達578萬。

“一般意義上講，漁業(yè)轉(zhuǎn)型涉及內(nèi)部轉(zhuǎn)型和外部轉(zhuǎn)型。前者包括漁業(yè)產(chǎn)業(yè)結構、漁業(yè)生產(chǎn)方式、漁民角色轉(zhuǎn)變、漁業(yè)企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略等方面，后者包括資源環(huán)境、管理法制等方面。”鞠海龍分析說。他指出，目前我國單一近海捕撈狀況未能改觀，公海大洋性漁業(yè)比重小、國際競爭力不強，而漁民勞動力過剩、技術與漁業(yè)設施落后，漁業(yè)企業(yè)受自然和貿(mào)易因素制約等問題也比較突出。

海洋權益角力

在黃海、東海以及南海海域，漁業(yè)糾紛的實質(zhì)是海洋權益爭議問題，漁業(yè)糾紛也正被某些國家當作撬動海洋權益這盤棋局的杠桿。鞠海龍以南海局勢為例分析說，當前南海爭端凸顯在海島主權和海域管轄權兩個方面。從國際法的角度，《聯(lián)合國海洋法公約》所界定的海島主權，可以向外劃領海、專屬經(jīng)濟區(qū)、外大陸架等海洋管轄權。然而，由于南海爭端的矛盾發(fā)展，很多國家對海島主權和海域管轄權執(zhí)行了“分頭并進”的政策。“強化某一海域的管轄權在某種程度上會增加最終解決爭端問題的便利和優(yōu)勢，這就是最近幾年南海漁業(yè)管轄權沖突日益嚴重的原因。”

韓國加大在黃海相關海域的漁業(yè)執(zhí)法力度，目的絕不僅僅在于保護漁業(yè)資源，而是想通過強化管轄權來影響未來專屬經(jīng)濟區(qū)的劃定。2010年中日釣魚島撞船事件中，日本在扣留中國船長后立即啟動國內(nèi)司法程序，也是出于類似的考慮。英國海洋法專家羅賓·丘吉爾曾對漁區(qū)與專屬經(jīng)濟區(qū)之間的關系做過論述，他指出：“理論上說，漁區(qū)與專屬經(jīng)濟區(qū)的劃分是有些不同的，專屬經(jīng)濟區(qū)要比漁區(qū)給沿海國更多的權力和管轄范圍。然而漁區(qū)邊界受到由專屬經(jīng)濟區(qū)劃界所支配的習慣國際法的影響，從目前國際實踐來看，漁區(qū)邊界往往與專屬經(jīng)濟區(qū)邊界是一致的。”

在東海、黃海海洋劃界問題上，中國主張公平原則和大陸架自然延伸原則，而日本和韓國則堅持中間線原則。中日漁業(yè)協(xié)定和中韓漁業(yè)協(xié)定對漁區(qū)面積的劃分，總體上遵循的是有利于日韓的中間線原則，這顯然對海岸線更長的中國不利。盡管在漁業(yè)協(xié)定談判過程中，中國與日本和韓國都表示漁區(qū)的劃界不影響將來的海洋劃界，但近年來日韓在有關漁區(qū)管理執(zhí)法上的強勢，勢必使中國在未來的海洋劃界上處于不利地位。從這個意義上講，中國有必要從戰(zhàn)略高度重視漁業(yè)協(xié)定問題，而如何處理和應對漁業(yè)糾紛，也已經(jīng)超越了漁業(yè)問題本身。

南海的局勢更為復雜。在中國主張擁有主權、管轄權的200萬平方公里的南海海域中，與鄰國存在爭議的多達150萬平方公里。《南海各方行為宣言》是目前中國與東盟國家唯一一份有關南海問題的政治文件，隨著南海爭端頻現(xiàn)，制定具有法律約束力的“南海行為準則”的呼聲越來越高。5月23日，東盟國家在柬埔寨舉行會議，完成了制定“南海行為準則”草案的核心和關鍵要素內(nèi)容。東盟已將該草案提交至東盟高官會與外長會議進行審批，隨后還將同中國就草案的內(nèi)容進行談判。

“中國對制定這樣一個行為準則是持積極態(tài)度的，同時也認為，如果相關國家缺乏互信，那么制定具有法律約束力的行為準則是有難度的。”海洋法專家金永明表示。他分析說，中國政府認為，相關國家談判行為準則時應該不涉及主權、劃界，而要等低敏感度領域，比如海洋科技、海洋救援等合作進一步加深加強之后，再考慮這個問題。“目前制定‘南海行為準則存在一個關鍵障礙，那就是如何從法律上對待東盟一些國家搶占中國的島礁及在爭議海域開發(fā)資源的活動。這必將是制定行為準則過程中無法回避的問題。”