“既得利益”的演變

趙義

泛化的“既得利益”

2012年全國“兩會”，改革話題再次升溫。在此前紀念鄧小平“南方談話”20周年的時候，由于痛感于改革的踟躕不前，人們就格外懷念當初老一輩政治強人的勇氣和魄力。對于當下改革的阻力，人們也一般歸咎為既得利益的阻撓。有的直接稱為“既得利益集團”，溫和一些的稱為“既得利益勢力”，官方的說法是“既得利益格局”。

如果追溯一下，“既得利益”一詞本來只是個中性詞。抗戰時期，毛澤東在《陜甘寧邊區政府第八路軍后方留守處布告》中就用過這個詞匯：“凡在國內和平開始時，屬于邊區管轄地域內，一切已經分配過的土地房屋和已經廢除過的債務，本府本處當保護人民既得利益，不準擅自變更。”這里的“既得利益”并無貶義，而是指一種既成事實。

“既得利益”開始帶有貶義色彩，應該是從蘇東劇變之后開始的。對于第一個社會主義超級大國的瓦解，學界給出了各種各樣的解釋，最深入人心的就是前蘇聯的黨國精英變成了脫離群眾的特權階層，也就是既得利益者，他們需要的不是變革，而是“穩定”。這種既得利益者又經常和美國經濟學家奧爾森所說的“分利集團”交互使用，不加區別。還有令人沮喪的一點是，既得利益者并不執著于某種高尚的意識形態，一旦局勢有變，在抉擇的時刻，如果獲得利益的承諾，他們就會果斷拋棄舊體制。

雖然同是社會主義國家，但前蘇聯和中國很多方面有根本不同。尤其是前蘇聯是計劃經濟高度成熟的體制，中國的計劃經濟從未達到那種程度，并且從1978年開始中國就走上了完全不同的一條道路。所以，盡管人們已經普遍接受既得利益阻撓改革的說法，但對于存在不存在這些集團，如果有到底有哪些，莫衷一是。

在此次全國“兩會”上，“既得利益”的提法明顯比以前增多了。來自民革中央職能部門的一位政協委員公開呼吁，既得利益者要學會克制、讓利。全國政協委員、央行貨幣政策委員會委員李稻葵也認為，中國現在的改革有兩方面的阻力。一個阻力是認識上的，第二個阻力來自一些利益格局。市場經濟發展了這么多年，事實上已經形成了一些利益格局。

有的官員代表，雖然看起來不太愿意用這個詞匯，但言語中也是這個意思。比如浙江一位副省長就說，有些人雖然是既得利益集體，或是得到了一些利益，但是這些人為了得到更多利益、為了國家的長治久安，同時還是改革的推動者，是參與者制定者。這其實已經是在辯護了。

這個層面上提“既得利益”，沒有明確界定，相對模糊，但說者和聽者又似乎有真切的感受。

另一方面，現在人們使用“既得利益”一詞經常是泛化的，可以說會涵蓋各種政策和社會的各個層面。比如，有政協委員談到北京何時開征“房產稅”時，說到這“從邏輯上說較有困難”，因為北京地皮上不僅有許多中央機關，而且據披露，北京有幾十萬套小產權房。因此，“推行房產稅的最大障礙在于既得利益者的阻撓”。另一位政協委員談到房產稅時也說，房產稅改革是縮小貧富差距的一種手段。只有一套房子的群眾肯定支持房產稅改革，但有三五套甚至更多房子的人，房產稅改革會損害他們的利益，他們肯定不愿意進行房產稅改革。又比如隨遷子女高考問題，教育部在“兩會”上關于不能影響北京、上海當地考生權益的表態普遍被解讀為維護“既得利益”。

這個層面提“既得利益”，相對明確，但概念顯然泛化了，一項政策也簡單等同于改革，這個層面上的“既得利益”并不必然是貶義的，實際上更多的是利益協調問題。

因此，要界定“既得利益”需要回到初衷，就是這些年改革何以變得如此艱難？因為現在的改革的主要方式是自上而下的政府主導，現在又格外強調“頂層設計”，那么界定“既得利益”需要更多的從第一個層面考慮。

體制原因

從多年來的全國“兩會”考察，說到“既得利益”，代表或委員說得最多的其實是政府部門利益。無論是一項法律的難以出臺，還是一項改革的難以推進，或者是某個社會問題遲遲得不到解決，人們總能看到其背后有政府部門利益的影子。

在2003年，就有學者總結了政府體制的“四化”現象，即“政府權力部門化、部門權力利益化、獲利途徑審批化、審批方式復雜化”。而此后的全國“兩會”上，類似的說法比如“行政權力部門化、部門權力利益化、部門利益法制化”就反復被代表或委員們提起。

這個演變是一個很復雜的過程，需要專門的梳理。我們可以用2003年成立的發改委系統為例子。這本來是從計劃經濟轉變為社會主義市場經濟的一個標志，就是偏重宏觀經濟管理，而減少微觀干預，創造公平競爭的環境。2006年，《瞭望》雜志曾經刊登《警惕部門利益膨脹》的文章，其中提到，國家某“委”本應是一個主管中長期規劃的超脫部門，但實際上，既承擔宏觀調控，又負責項目審批，權力過度集中。實踐證明，部門利益必然使之忽略宏觀趨勢把握，重視具體項目審批；借宏觀調控之名，強化行政審批。例如2004年全年審批20萬元及以下項目高達800個，與該“委”職工數相當。

而到了2008年全國“兩會”，因為發改委牽頭進行大部制改革，引起了代表委員對于“發改委模式”的熱議。當時即將卸任的審計署署長李金華就直言不諱地說：“把改革放在發改委，是不合適。本來發改委就是機構改革的龍頭，最需要改革的就是它，它去牽頭搞機構改革，這個怎么可能呢？”

從“審批化”到“法制化”是危險的一步，這意味著既得利益的制度化。這與部門立法有關系—由政府部門來起草部分法規、部分法律。

此次“兩會”上有個典型例子。廣東最近正在著手進行政府審批制度改革，下放一部分政府權力，目前各個政府機構正在上報可以減免的審批項目。中共中央政治局委員、廣東省委書記汪洋3月6日在廣東代表團小組討論上表示，“現在的問題是,法律法規規定了部門有什么權力。各部門說，我們也愿意放，但規定是這個權力是我的。”他表示，有的法律規定使部門利益法律化。“我們最近正在和國務院有關部門聯系，從法律上突破。”

說到底，無論是審批，還是利益法制化，都是后果，體制上的原因是政府權力部門化。無論是財政預算資金支配權還是管制手段，經常是散落在各個政府部門，這為尋租等提供了體制條件。很多管理和公共服務職能也經常是在不同部門之間各管一段。比如說，2006年全國“兩會”上就有代表說，在一些大江大河流域，水利與環保各自為政，互不侵犯對方利益，“環保不下河，水利不上岸”，結果出現一些生態環境管理盲點。

在此次全國“兩會”上，談到醫保覆蓋率達到95%以上時，十一屆全國人大常委會委員、中國人民大學勞動人事學院教授鄭功成就說，很多外出打工者從參保數來看，他們確實參加了，但從醫療待遇來看，卻無法得到落實。因為，我國目前負責城鎮人口醫療保險的是人力資源和社會保障部門，負責農村居民醫療保障的是衛生部門，雖然農民工可以參保新型農村合作醫療，但因在城鎮務工卻難以享受到合作醫療的待遇；而在城鎮務工過程中，因用人單位或雇主不愿為其投保，導致許多農民工并未參與職工基本醫療保險。

而在推動某項改革的時候，現在通行的模式也是由各領域的行政主管部門提出本系統的改革方案，或者是在涉及多個部門時，由一個主要部門牽頭，相關部門一起參與。改革變成首先是部門利益之間的博弈。比如收入分配改革方案制訂工作，2004年啟動，以發改委牽頭、多部門參與的方式進行，中間上報國務院被退回過，至今沒有結果。國家行政學院教授汪玉凱透露說，在調整利益結構分配時有人提出，壟斷行業現在都是國企，超額利潤要回歸社會，因此國企要提高上繳的利潤到 50%，但遭到國資委的反對。

再精明強干的政治家，面對如此體制困境，想要有大的作為，必然深感掣肘。今天說政府部門利益開始具有既得利益的性質，并不是說哪個官員群體已經成了既得利益集團，而是由于政府部門體制原因，造成改革的裹足不前。碎片化的政府權力，是無法真正維護公共利益的，而只能是部門利益博弈以及部門利益和權貴利益結合的土壤。

2011年全國“兩會”，政協委員宋曉梧提出，現在許多重大的改革比如社會保障、醫療保險、醫療衛生、教育以及分配制度改革，都不是一個部門自己在框架里自己推進就可以。由于各部門實際的業務，涉及多部門的改革在協調方面確實難度很大。如果有一個更超脫的機構即一個超脫部門利益的專屬改革的機構協調部門之間的分歧意見，這對改革有促進作用。

中國歷代的改革史也說明了，真正的改革家總是會經歷一場與官僚機構的“戰爭”，怎么樣打贏這場戰爭，大程度上決定了改革的成敗。