曬一曬“預算報告”

陳統奎

當今中國，公共預算還不是主流話語，3月6日，財政部部長謝旭人記者會，沒有一個記者問及公共預算，謝旭人亦未主動談及。

全國政協常委、復旦大學教授葛劍雄則注意到，中國沒有明確的財政年度起止時間，大多數財務項目要12月25日前結掉，來年預算要等到3月人大審批，但年初政府已經在花錢，等于財年已從1月1日開始?！斑@個是很不嚴肅的。”葛劍雄寫提案建議明確財年起點為4月1日或7月1日。

蔣洪，全國政協委員，上海財經大學公共經濟與管理學院院長，公共預算研究者，今年他的提案是呼吁“編制一份讓大家都‘看得懂的預算”。蔣洪做過10年上海市人大代表，他直言因看不懂預算而投過反對票。如今他的苦惱是，審議預算的時間太短，他曾寫微博抱怨，“我們小組里邊就是一份預算輪流看，三四十個人，平均一人5分鐘，這是沒有辦法審議的。”

很遺憾，預算時常被穿上“國家秘密”的外衣，而不能與公眾見面。今年財政部提交的“預算報告”，依然沒有向公眾公開。《南風窗》記者請代表委員幫忙將“預算報告”曬一曬。

“公共安全支出”

近年來，“公共安全支出”預算越來越被公眾關注。

“預算報告”顯示，“公共安全”2012年預算數是7017.63億元，比2011年執行數增長11.5%。而排在上一位的“國防”2012年預算數是6702.74億元。據此，境外媒體報道將“公共安全支出”視為“維穩費”，宣傳2012年中國維穩費超過軍費預算。財政部有關人士出面駁斥了“公共安全支出”等同“維穩費”之說，同時告訴公眾，除美國、法國以外，全世界大多數國家的公共安全支出，都超過軍費開支。

根據“預算報告”的名詞解釋，2012年“公共安全支出”的內容包括，完善政法經費保障體制，穩步提高地方政法經費補助水平，支持地方特別是中西部地區化解政法機關基礎設施建設債務。提高公共服務和社會管理能力。加強基層監管部門食品檢驗檢測能力建設，促進保障食品安全。根本沒有“維穩”這兩個字眼。中國現代國際關系研究院反恐研究中心主任李偉則將“公共安全支出”分為兩大類，一類是預防和應對對公共安全造成威脅的自然災害的經費，另一類是預防和應對對人的生命財產安全構成威脅的各種社會公共安全事件的經費。李偉表示，所謂“維穩開支”只是其中極少的一部分。

然而“維穩開支”究竟占多大比例，依然沒有人說清楚。《南風窗》記者采訪了幾位公共預算學者、全國人大代表、全國政協委員，他們都表示“公共安全支出”是一個敏感問題，而且“預算報告”未公布具體預算內容，均表示不清楚。

深圳海歸老板吳君亮因為推動公共預算信息公開而聞名全國，但是他也搞不懂“公共安全支出”的具體內涵，“這個本來是不難搞清楚的東西，只是相關的信息提供不充分，就是從來沒有釋放這個信息給社會?！薄肮舶踩С觥苯衲暧秩恰懊襟w官司”，仍是預算不透明惹的禍。

“財政收入增速”

最近幾年財政收入增速總是不聽預算的話，連年飆高，遠遠超過預算增收，而且遠遠高于當年GDP增速，惹來“與民爭利”的質疑。

3月6日，財政部部長記者會，部長謝旭人被問到這個問題，他給出一個新的解釋—財政收入，特別是稅收收入是以現價計算，而GDP是以不變價計算，如果按照現價計算，2011年中國GDP增長17.4%。換言之，二者不過相差7.4個百分點。他為這幾個百分點提供了理由，包括進口關稅大增、把地方政府預算外資金納入公共預算和基金預算來管理等。

不過，謝旭人沒說出的兩個重要理由是稅收過重和土地收益。全國政協委員、聯想集團董事長楊元慶便在政協分組討論會上痛批高增值稅。他說，現在已經不只是高檔消費品國外比國內便宜，耐克鞋這些大眾消費品也是如此，“我們的聯想電腦在國內沒有辦法賣得不貴，有17%的增值稅必須加到價格里面，但產品毛利率只有15%?！?/p>

土地收益則是一個公開的秘密。“經營城市，土地收入就占了很大的比例，但是它與GDP沒關系的，土地本來就在那個地方，不是實體經濟，拍賣了就有錢?！比珖舜蟠怼⒑笔∪舜蟪Ｎ瘯敝魅沃芎橛钫f。

財政收入增速過高，恰恰反映了一個社會財富流向過度集中的現實。

“民生賬單”

而今，從總理到地方首長，每到“兩會”最樂于亮出的是“民生賬單”。

“預算報告”顯示，2012年中央財政用在與人民群眾生活直接相關的民生支出安排合計13848億元，增長19.8%。根據謝旭人的說法，“民生賬單”占全國財政支出的2/3左右。不過，大家對“民生賬單”似乎并不認賬，民眾的不安全感、痛苦指數、焦慮感等等負面情緒反而不斷累積，公共財政的陽光與民眾直接感受之間并不等值。

蔣洪認為，由于具體預算不公開，一些官員“總是喜歡搞一些形象工程，硬性地讓人民接受一些項目，這些項目也很花錢，但是對老百姓毫無用處”，因此“重要的是把政府花的錢攤出來，讓大家了解它的具體用途”。

周洪宇則另有診斷，他認為，除了政策宣傳工作做得不到家外，民眾之間更看重橫向比較，“不喜歡自己和過去比，只喜歡和別人比，這個橫向一比較就有落差了”，誰都不能忽視的一個事實是，這些年中國的貧富差距是越拉越大了。

今年，周洪宇建議國家統計局今后同時發布三組數據：（1）基尼系數；（2）人均收入的均值、中位數和眾數；（3）居民分組收入中各組收入均值及其在全部收入的比重。這樣做，會逼政府擴大中產階層的收入，把中等收入的群體做大，否則公布的數據會很難看。

“轉移支付”

環視各國，中央政府轉移支付占預算的比例都沒有中國這般大。

根據“預算報告”的名詞解釋，“轉移支付”是中央政府給予地方政府的補助資金。“預算報告”顯示，中央對地方稅收返還和轉移支付高達45101 億元，增長13%。其中一般性轉移支付22526.19億元，增長23.1%，專項轉移支付17386.26億元，增長5.2%。

溫家寶總理在《政府工作報告》中提出還要繼續提高一般性轉移支付的比例。一般性轉移支付有“補齊木桶”、平衡地區發展和促進基本公共服務均等化的作用，而專項轉移支付是愈演愈烈的“跑部錢進”現象的禍水源頭，降低其比例有利于遏制這種現象。

每年如此大額的中央財政轉移支付資金，常被詬病，批評者還把矛頭指向1990年代初的分稅制改革。2011年，朱镕基回母校清華大學參加百年校慶時回應稱，“稅收返還（轉移支付）的工作做得不好，要靠地方‘跑部錢進，求爺爺告奶奶才能拿到，分稅制有缺點，但我負的責任不是主要的，因為我當時就說，分稅制改革沒有完，要繼續進行……”

在預算信息公開推動者吳君亮看來，轉移支付的問題，毛病就是大家太相信中央政府能夠把所有的事情辦好，不相信地方政府可以自己把事情搞好，也不相信市場經濟的力量能把所有的行業搞好，“還是一個中央政府行政思維的結果”。

“這種思維不改變，‘跑部錢進的現象就不會消失，會繼續下去。照我的看法，這種模式還會走下去，也就是集中財力，由中央統一分配，這樣加大對地方的控制和管理?！笔Y洪分析道，“如果預算公開的話，各個地方會之間會有對比，相互之間有一個制約，總歸要有一個公平的安排，暗箱操作和厚此薄彼的做法可能就會減少。公開了以后至少會變得比較公正、公平，也會比較有效率?！?/p>

“一般公共服務支出”

“預算報告”附表11列出的2012年全國公共財政支出預算安排情況，列在第一項的是“一般公共服務”，預算數高達11666.84億元，比2011年執行數增加5%。令人不解的是，“預算報告”未對“一般公共服務”進行“名詞解釋”，很多人都搞不清楚“一般公共服務”具體指什么，這可是一項比國防、公共安全這兩項支出數額都大得多的預算。

吳君亮介紹說，一般公共服務支出包括很多個系統，人大、政協、發改委等等，各個系統的行政開支屬于一般公共服務支出下面的類，類下面還有款，款下面還有項，但這些細分內容“預算報告”都沒有列出，比如說政協委員視察費用多少，全國“兩會”開支多少，公眾都無從得知。

至于社會高度關注的“三公”經費，“預算報告”并沒有提及具體預算，但有一段話對社會關注予以回應：嚴格控制一般性支出和“三公”經費，嚴格控制各種論壇、研討會、慶典等活動和樓堂館所建設，切實降低行政成本。

與一般公共服務支出相關的概念是行政管理費用。多年來人們一直呼吁建設一個廉價政府，行政管理費用的膨脹是這些年來一個突出現象。根據此次“兩會”九三學社中央的一份提案，其中提到行政管理費用包含一般公共服務、外交和公共安全三項。如此算來，2012年行政管理費用預算占財政支出的比重是15.31%，比2009年降低了3個百分點左右，雖有進步，但比重仍偏高。

有一些地方現在公開預算，記者發現，“三公”經費是列在“其他一般公共服務支出”一款中。但這并不代表“三公”經費的真實數字，因為在機關賬務之外，還有其他途徑，比如挪用項目經費吃喝。政協委員王玉慶在“兩會”上也提到，部委和地方政府部門很大一部分“三公”支出是不通過機關財務走賬的，大部分都是由下面的事業單位來承擔。

蔣洪也提到了同樣的問題：“我可以肯定這些數字低估了行政管理的支出。為什么呢？因為它不是管著下面的很多單位嘛，履行職務的時候到下面去，都是用下面的錢。很多開支實際上也轉嫁到下級單位了。現在我們說的只是記在他賬上的這些錢，實際花費的還遠不止這一些?！?/p>

九三學社中央在提案中指出：“行政成本過高的政府，不是高效率的政府；花錢過多的官員，不是真正能干的官員?！碧岚刚J為，精打細算、降低行政成本，同樣應該是重要的政績之一。

“中央政府的責任”

就中央財政大支出項目與發達國家預算進行比較，可以顯示出差別與距離來。

全國政協委員、國家稅務總局原副局長許善達審議“預算報告”時發現，社保基金在我國財政收支中占比過小，“在發達國家，這部分比重占到1/3甚至40%，我們用于社保這部分的比重是比較低的，相對而言用于資本性經營的支出比重比較大。”

今年總理《政府工作報告》首提公共資源收益全民共享，對此許善達說，公共資源里面現在最大的資源是國有經營性資產，其最后的收益應該有一部分要用于全民，最好的辦法就是把國有資產稅后收益切出一部分用于社會保障體系建設。閱讀“預算報告”時，記者發現，在中央國有資本經營預算支出安排里，拿出20.1億元補充全國社會保障基金，而2011年執行數僅為0.51億，翻了近40倍。

周洪宇則從“公共職能”的角度來理解中央政府的責任，他注意到，近年來公共職能、公共財政、公共支出、公共服務等這些概念慢慢變成常識，財政投入的方向也越來越向公眾需求方面靠攏。比如，今后政府促進就業將是一項長期而且尤其重要的公共職能，有一天，中國官員們也會像歐美發達國家領導人那樣整天把減低失業率掛在嘴邊。

“往后，對于政府來講最重要的是就業問題，包括結構性就業的調整。接下來國家產業轉型，那么多工人不一定喜歡到東部沿海城市工作了，他們要回鄉就業等等，這種新型就業的一些題目就出來了，這個可能是將來政府要花錢比較多的地方?！?/p>