厘清權(quán)力的邊界

李軍鵬

權(quán)力邊界問(wèn)題成為焦點(diǎn)中的焦點(diǎn)

今年正值鄧小平“南方談話”發(fā)表20周年，深化改革開(kāi)放成為社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題。正如溫家寶總理在《政府工作報(bào)告》中指出的:“改革開(kāi)放是決定中國(guó)前途命運(yùn)的正確抉擇。必須以更大決心和勇氣繼續(xù)全面推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制、政治體制等各項(xiàng)改革，破解發(fā)展難題。”

其中，權(quán)力邊界問(wèn)題已成為焦點(diǎn)中的焦點(diǎn)。《政府工作報(bào)告》在闡述改革的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的時(shí)候概括了五大關(guān)系：政府與市場(chǎng)關(guān)系；中央與地方及地方各級(jí)政府間財(cái)政分配關(guān)系；城市與農(nóng)村的關(guān)系；經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的關(guān)系；政府與公民和社會(huì)組織的關(guān)系。這五大關(guān)系的核心也就是厘清權(quán)力的邊界。

權(quán)力邊界主要指行政權(quán)力的邊界，也就是行政權(quán)力的職能、管理范圍及其與其他權(quán)力、權(quán)利之間的關(guān)系。行政權(quán)力的邊界，根據(jù)各種權(quán)力關(guān)系或權(quán)利關(guān)系來(lái)確定。一般而言，主要有憲政意義上的立法權(quán)力與行政權(quán)力的界限；行政法意義上的“法無(wú)規(guī)定不能作為，法有規(guī)定不能不作為”的法律界限；政府與市場(chǎng)的邊界，公法權(quán)力不能侵犯私法權(quán)力；政府與社會(huì)的邊界，行政權(quán)力不能干預(yù)社會(huì)自治管理，社會(huì)自組織權(quán)力不容公權(quán)力侵犯；政府與公民關(guān)系的邊界，公民權(quán)利是行政權(quán)力不能侵犯的領(lǐng)域；組織法意義上的行政權(quán)力邊界，上級(jí)政府與下級(jí)政府的權(quán)限劃分、政府職能與部門(mén)權(quán)限劃分。

我國(guó)又到了以深化改革開(kāi)放推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要?dú)v史關(guān)頭。能否以超凡改革勇氣打破各種既得利益格局，廓清權(quán)力邊界，完善各項(xiàng)現(xiàn)代國(guó)家管理與治理制度體系，決定著未來(lái)我國(guó)能否成為發(fā)達(dá)國(guó)家，能否實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興。

為什么要厘清權(quán)力邊界？

權(quán)力邊界問(wèn)題何以成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題？這與我國(guó)當(dāng)前所處的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段具有緊密聯(lián)系。2011年，我國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)47.2萬(wàn)億元，人均國(guó)民生產(chǎn)總值達(dá)到5550美元左右，進(jìn)入了上中等收入國(guó)家的行列。根據(jù)發(fā)展趨勢(shì)、國(guó)際慣例、收入增長(zhǎng)、物價(jià)漲幅和幣值升值等因素綜合考慮，未來(lái)40年我國(guó)的人均國(guó)民生產(chǎn)總值將以每年約1000美元的速度提升，到2025年達(dá)到人均GDP約1.8萬(wàn)美元，進(jìn)入高收入國(guó)家行列；到2050年達(dá)到約4.8萬(wàn)美元，成為中等發(fā)達(dá)國(guó)家。這標(biāo)志著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)從上中等收入國(guó)家邁向高收入國(guó)家的新的歷史階段。這一歷史階段對(duì)行政權(quán)力運(yùn)行有著新的更高要求。

權(quán)力邊界問(wèn)題已經(jīng)成為我國(guó)政治體制改革、社會(huì)體制改革、行政體制改革、經(jīng)濟(jì)體制改革四大改革的交匯點(diǎn)與中樞環(huán)節(jié)，對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有決定性影響。因此，確定權(quán)力邊界是中國(guó)當(dāng)前推進(jìn)改革向縱深發(fā)展的首要任務(wù)。

權(quán)力邊界問(wèn)題是以人為本、滿足人民群眾社會(huì)公共需求的關(guān)鍵問(wèn)題。隨著人民群眾基本生活問(wèn)題的解決，人民群眾的公共需求日益從物質(zhì)需求向文化需求、公共參與需求、創(chuàng)新需求升級(jí)，社會(huì)公共需求的層次與水平有了很大提升。對(duì)于這一根本變化，政府機(jī)關(guān)應(yīng)該查微知著，及時(shí)適應(yīng)與回應(yīng)。

2011年，我國(guó)政府公共財(cái)政收入達(dá)10.37萬(wàn)億元，增長(zhǎng)24.8%。隨著我國(guó)公共財(cái)政收入的急劇增長(zhǎng)，人民群眾對(duì)財(cái)政收入透明、公平、有效分配的愿望日益增長(zhǎng)。隨著公共權(quán)力對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的影響日益加劇，社會(huì)利益結(jié)構(gòu)日益固化，人民群眾對(duì)參與公共事務(wù)的熱情日益高漲。怎樣使政府不缺位、不越位，同時(shí)又準(zhǔn)確定位、到位，是時(shí)代賦予的新課題。

權(quán)力邊界不能由行政機(jī)關(guān)自己確定，必須以權(quán)力約束權(quán)力，以權(quán)利約束權(quán)力，以更大決心和勇氣繼續(xù)全面推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制、政治體制等各項(xiàng)改革，才能在動(dòng)態(tài)中確立正當(dāng)?shù)男姓?quán)力邊界，建設(shè)服務(wù)、責(zé)任、法治、廉潔政府。

權(quán)力邊界不清之具體表現(xiàn)

政府與市場(chǎng)的邊界不清，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的微觀干預(yù)依然過(guò)多。以各種審批、準(zhǔn)入、報(bào)備等微觀控制手段，掌握微觀主體進(jìn)入市場(chǎng)的規(guī)模與方向；沒(méi)有自覺(jué)控制國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域與范圍，在廣泛的競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域事實(shí)上形成了國(guó)進(jìn)民退、行政壟斷、與民爭(zhēng)利的局面；以各種補(bǔ)貼、政策優(yōu)惠、財(cái)稅激勵(lì)等手段，以確定技術(shù)路線、發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)與方向的方式，深度介入與誘導(dǎo)微觀經(jīng)濟(jì)主體的微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)；直接以行政命令的方式進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，如下發(fā)紅頭文件要求干部買(mǎi)本地生產(chǎn)白酒、啤酒、到本地旅游開(kāi)發(fā)區(qū)旅游消費(fèi)等等；在一些關(guān)鍵性的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域保持強(qiáng)力行政控制，在金融、鐵路等領(lǐng)域排斥民間資本進(jìn)入。

政府自身定位不清、責(zé)任不明，導(dǎo)致政府職能、管理制度、管理方式與管理范圍的邊界模糊。政府做了大量不屬于職能范圍的事情，而本應(yīng)政府全力承擔(dān)的市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)責(zé)任卻問(wèn)題頻生、步履遲緩。政府部門(mén)之間責(zé)任不清，邊界不清，在市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)等方面，涉及的政府部門(mén)都在4個(gè)以上，市場(chǎng)監(jiān)管還實(shí)行分段監(jiān)管、各管一段的管理體制，看似分工明確，其實(shí)為相互推諉扯皮奠定了體制性基礎(chǔ)。

上下級(jí)政府之間的職能與責(zé)任缺乏明確劃分，中央政府與省級(jí)政府財(cái)權(quán)充沛而本身并不負(fù)責(zé)公共服務(wù)的具體執(zhí)行職能，縣級(jí)及以下基層政府具體負(fù)責(zé)公共服務(wù)的執(zhí)行職能而財(cái)權(quán)稅權(quán)少，導(dǎo)致為人民群眾的公共服務(wù)供給不足。而在政府財(cái)政使用上，以部門(mén)預(yù)算為基礎(chǔ)，以行政事業(yè)費(fèi)為主體的財(cái)政預(yù)算管理體制弊端日益顯現(xiàn)，各種不透明、鋪張浪費(fèi)，使寶貴的財(cái)政資源受到損耗。

政府與社會(huì)的邊界不清。由于產(chǎn)權(quán)界定不清，不少行政機(jī)關(guān)與公務(wù)員在征地拆遷方面與一些群眾存在矛盾與沖突；政府社會(huì)權(quán)威過(guò)于集中，使社會(huì)組織與中介組織發(fā)育不健全，大量應(yīng)該由社會(huì)組織協(xié)調(diào)、中介組織裁決的事務(wù)得不到及時(shí)解決，使大量矛盾直接集中到黨和政府部門(mén)，造成了社會(huì)管理的巨大壓力。

行政機(jī)關(guān)與立法機(jī)關(guān)的邊界不清。在重大事項(xiàng)決策、全民財(cái)產(chǎn)收益與分配、預(yù)算審查等方面，行政機(jī)關(guān)與立法機(jī)關(guān)在權(quán)力行使方面邊界不清晰。例如，立法機(jī)關(guān)是最高權(quán)力機(jī)關(guān)，而且是決定全民財(cái)產(chǎn)與收益分配的最高機(jī)關(guān)，全民財(cái)產(chǎn)與收益分配之權(quán)應(yīng)歸于權(quán)力機(jī)關(guān)。而我國(guó)的全民財(cái)產(chǎn)與收益分配的權(quán)力事實(shí)上是由各級(jí)行政機(jī)關(guān)甚至由國(guó)有企業(yè)自行控制。

國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)在扣除社會(huì)股東應(yīng)得的分紅后，應(yīng)屬于全體人民的財(cái)富，屬于全民財(cái)產(chǎn)；國(guó)有土地出讓金，扣除相關(guān)設(shè)施建設(shè)費(fèi)用之后，也應(yīng)屬于全民財(cái)產(chǎn)，應(yīng)由立法機(jī)關(guān)決定其收益與分配的具體方式。但對(duì)運(yùn)用全民財(cái)產(chǎn)形成的國(guó)企利潤(rùn)，每年僅象征性收取幾百億國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，大量全民利潤(rùn)長(zhǎng)期任由其沉淀在國(guó)有企業(yè)，歷年所積保守估計(jì)已達(dá)10萬(wàn)億元人民幣之巨，這筆巨額全民資產(chǎn)又被國(guó)企大量投資于競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目，這種國(guó)有企業(yè)與民爭(zhēng)利的局面，廣受社會(huì)各界詬病。

大量的土地出讓金，本屬全民財(cái)產(chǎn)，也被事實(shí)上矮化為“行政收入”，成為地方政府手中支配的財(cái)富，也促使一些地方政府置國(guó)家宏觀調(diào)控大局與社會(huì)和諧穩(wěn)定大局于不顧，與民爭(zhēng)利。

權(quán)力邊界不清影響很大，危害極深，需要引起我們的足夠警惕。邊界不清，對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，副作用已經(jīng)相當(dāng)明顯。政府運(yùn)用大量審批、補(bǔ)貼手段進(jìn)行社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理，形成了許多容易產(chǎn)生權(quán)力尋租的點(diǎn)位，導(dǎo)致腐敗行為的滋生蔓延。個(gè)別政府部門(mén)以社會(huì)整體利益為理由頻頻改變市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的游戲規(guī)則，個(gè)別政府機(jī)構(gòu)以政府管理便利為手段隨意改變政策，積累下來(lái)，就會(huì)導(dǎo)致政府公信力的日益喪失，損害政府的民眾認(rèn)同基礎(chǔ)。

對(duì)于社會(huì)來(lái)說(shuō)，政府過(guò)度干預(yù)使市場(chǎng)價(jià)格失靈，政府投資對(duì)民間資本的擠出效應(yīng)，各項(xiàng)審批對(duì)民間投資的限制，使全社會(huì)的發(fā)展活力受到窒息。政府重復(fù)投資、不計(jì)收益的投資、虧損也繼續(xù)補(bǔ)貼與生產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)方式，降低了整個(gè)社會(huì)生產(chǎn)率。