厘清權力的邊界

李軍鵬

權力邊界問題成為焦點中的焦點

今年正值鄧小平“南方談話”發表20周年，深化改革開放成為社會各界關注的焦點問題。正如溫家寶總理在《政府工作報告》中指出的:“改革開放是決定中國前途命運的正確抉擇。必須以更大決心和勇氣繼續全面推進經濟體制、政治體制等各項改革，破解發展難題。”

其中，權力邊界問題已成為焦點中的焦點。《政府工作報告》在闡述改革的重點領域和關鍵環節的時候概括了五大關系：政府與市場關系；中央與地方及地方各級政府間財政分配關系；城市與農村的關系；經濟與社會發展的關系；政府與公民和社會組織的關系。這五大關系的核心也就是厘清權力的邊界。

權力邊界主要指行政權力的邊界，也就是行政權力的職能、管理范圍及其與其他權力、權利之間的關系。行政權力的邊界，根據各種權力關系或權利關系來確定。一般而言，主要有憲政意義上的立法權力與行政權力的界限；行政法意義上的“法無規定不能作為，法有規定不能不作為”的法律界限；政府與市場的邊界，公法權力不能侵犯私法權力；政府與社會的邊界，行政權力不能干預社會自治管理，社會自組織權力不容公權力侵犯；政府與公民關系的邊界，公民權利是行政權力不能侵犯的領域；組織法意義上的行政權力邊界，上級政府與下級政府的權限劃分、政府職能與部門權限劃分。

我國又到了以深化改革開放推動社會經濟發展的重要歷史關頭。能否以超凡改革勇氣打破各種既得利益格局，廓清權力邊界，完善各項現代國家管理與治理制度體系，決定著未來我國能否成為發達國家，能否實現中華民族偉大復興。

為什么要厘清權力邊界？

權力邊界問題何以成為社會關注的焦點問題？這與我國當前所處的經濟社會發展階段具有緊密聯系。2011年，我國國內生產總值達47.2萬億元，人均國民生產總值達到5550美元左右，進入了上中等收入國家的行列。根據發展趨勢、國際慣例、收入增長、物價漲幅和幣值升值等因素綜合考慮，未來40年我國的人均國民生產總值將以每年約1000美元的速度提升，到2025年達到人均GDP約1.8萬美元，進入高收入國家行列；到2050年達到約4.8萬美元，成為中等發達國家。這標志著我國經濟社會發展進入了一個從上中等收入國家邁向高收入國家的新的歷史階段。這一歷史階段對行政權力運行有著新的更高要求。

權力邊界問題已經成為我國政治體制改革、社會體制改革、行政體制改革、經濟體制改革四大改革的交匯點與中樞環節，對整個經濟社會發展具有決定性影響。因此，確定權力邊界是中國當前推進改革向縱深發展的首要任務。

權力邊界問題是以人為本、滿足人民群眾社會公共需求的關鍵問題。隨著人民群眾基本生活問題的解決，人民群眾的公共需求日益從物質需求向文化需求、公共參與需求、創新需求升級，社會公共需求的層次與水平有了很大提升。對于這一根本變化，政府機關應該查微知著，及時適應與回應。

2011年，我國政府公共財政收入達10.37萬億元，增長24.8%。隨著我國公共財政收入的急劇增長，人民群眾對財政收入透明、公平、有效分配的愿望日益增長。隨著公共權力對社會經濟生活的影響日益加劇，社會利益結構日益固化，人民群眾對參與公共事務的熱情日益高漲。怎樣使政府不缺位、不越位，同時又準確定位、到位，是時代賦予的新課題。

權力邊界不能由行政機關自己確定，必須以權力約束權力，以權利約束權力，以更大決心和勇氣繼續全面推進經濟體制、政治體制等各項改革，才能在動態中確立正當的行政權力邊界，建設服務、責任、法治、廉潔政府。

權力邊界不清之具體表現

政府與市場的邊界不清，政府對經濟的微觀干預依然過多。以各種審批、準入、報備等微觀控制手段，掌握微觀主體進入市場的規模與方向；沒有自覺控制國有企業的經營領域與范圍，在廣泛的競爭性領域事實上形成了國進民退、行政壟斷、與民爭利的局面；以各種補貼、政策優惠、財稅激勵等手段，以確定技術路線、發展標準與方向的方式，深度介入與誘導微觀經濟主體的微觀經濟活動；直接以行政命令的方式進行經濟活動，如下發紅頭文件要求干部買本地生產白酒、啤酒、到本地旅游開發區旅游消費等等；在一些關鍵性的經濟領域保持強力行政控制，在金融、鐵路等領域排斥民間資本進入。

政府自身定位不清、責任不明，導致政府職能、管理制度、管理方式與管理范圍的邊界模糊。政府做了大量不屬于職能范圍的事情，而本應政府全力承擔的市場監管、公共服務責任卻問題頻生、步履遲緩。政府部門之間責任不清，邊界不清，在市場監管、公共服務等方面，涉及的政府部門都在4個以上，市場監管還實行分段監管、各管一段的管理體制，看似分工明確，其實為相互推諉扯皮奠定了體制性基礎。

上下級政府之間的職能與責任缺乏明確劃分，中央政府與省級政府財權充沛而本身并不負責公共服務的具體執行職能，縣級及以下基層政府具體負責公共服務的執行職能而財權稅權少，導致為人民群眾的公共服務供給不足。而在政府財政使用上，以部門預算為基礎，以行政事業費為主體的財政預算管理體制弊端日益顯現，各種不透明、鋪張浪費，使寶貴的財政資源受到損耗。

政府與社會的邊界不清。由于產權界定不清，不少行政機關與公務員在征地拆遷方面與一些群眾存在矛盾與沖突；政府社會權威過于集中，使社會組織與中介組織發育不健全，大量應該由社會組織協調、中介組織裁決的事務得不到及時解決，使大量矛盾直接集中到黨和政府部門，造成了社會管理的巨大壓力。

行政機關與立法機關的邊界不清。在重大事項決策、全民財產收益與分配、預算審查等方面，行政機關與立法機關在權力行使方面邊界不清晰。例如，立法機關是最高權力機關，而且是決定全民財產與收益分配的最高機關，全民財產與收益分配之權應歸于權力機關。而我國的全民財產與收益分配的權力事實上是由各級行政機關甚至由國有企業自行控制。

國有企業利潤在扣除社會股東應得的分紅后，應屬于全體人民的財富，屬于全民財產；國有土地出讓金，扣除相關設施建設費用之后，也應屬于全民財產，應由立法機關決定其收益與分配的具體方式。但對運用全民財產形成的國企利潤，每年僅象征性收取幾百億國有資本經營預算，大量全民利潤長期任由其沉淀在國有企業，歷年所積保守估計已達10萬億元人民幣之巨，這筆巨額全民資產又被國企大量投資于競爭性項目，這種國有企業與民爭利的局面，廣受社會各界詬病。

大量的土地出讓金，本屬全民財產，也被事實上矮化為“行政收入”，成為地方政府手中支配的財富，也促使一些地方政府置國家宏觀調控大局與社會和諧穩定大局于不顧，與民爭利。

權力邊界不清影響很大，危害極深，需要引起我們的足夠警惕。邊界不清，對于政府來說，副作用已經相當明顯。政府運用大量審批、補貼手段進行社會經濟管理，形成了許多容易產生權力尋租的點位，導致腐敗行為的滋生蔓延。個別政府部門以社會整體利益為理由頻頻改變市場經濟的游戲規則，個別政府機構以政府管理便利為手段隨意改變政策，積累下來，就會導致政府公信力的日益喪失，損害政府的民眾認同基礎。

對于社會來說，政府過度干預使市場價格失靈，政府投資對民間資本的擠出效應，各項審批對民間投資的限制，使全社會的發展活力受到窒息。政府重復投資、不計收益的投資、虧損也繼續補貼與生產的經營方式，降低了整個社會生產率。