流域生態補償方式激勵相容性的比較研究

馬 瑩

(吉林財經大學稅務學院,吉林 長春 1300017)

一、問題的提出

轉移支付與異地開發是流域生態補償的兩種方式,前者通過政府間財政資金的無償轉移為生態建設提供資金補償,是輸血型補償和直接補償的代表;后者是指在流域下游設立專門的開發區,上游污染型企業在開發區內投資經營,其上繳利稅計入上游地區財政收入,以此支持上游地區生態保護,它是造血型補償和間接補償的重要方式。學術界充分肯定財政轉移支付方式的重要性與可行性,認為它是地方進行流域生態保護的重要資金來源,是當前解決區域性生態服務有效供給、協調區域經濟與生態環境和諧發展的重要手段[1]。而橫向轉移支付方式更受推崇,杜振華、焦玉良(2004)通過論證指出建立基于生態補償的橫向轉移支付制度,能夠實現生態服務制度化、有償化和效益化,并提出建立區際間生態轉移支付基金的構想[2]。胡熠、黎元生 (2006)認為由流域各地區進行區際民主協商,并采取橫向轉移支付的準市場模式是現階段我國具有可行性、可操作性和普遍適用性的流域區際生態補償模式[3]。對于由流域下游地區向上游提供污染項目開發空間的異地開發方式,理論界褒貶不一,有些學者對異地開發持懷疑態度,他們指出異地開發對上游減少污染源存在一定的作用,但下游補償數額與上游流域環境質量之間沒有建立起直接的關系,因而補償效果較差[4]。同時,這種補償方式對本土產業發展的帶動作用很弱,對經濟發展、就業和技術溢出的影響更弱,不利于當地經濟發展[5]。也有學者贊同異地開發補償方式,劉桂環等 (2006)提出異地開發方式在國內和廣東省都取得了很好的經驗,是解決流域水源地保護和補償問題的有效方式[6]。張躍西等 (2005)探討了異地開發補償方式的生態補償綜合效益,指出異地開發是現階段條件下比較經濟的一種有效生態補償形式,值得推廣[7]。

轉移支付與異地開發兩種方式對流域生態服務供給均有一定的激勵作用,但是究竟哪種方式激勵流域生態保護的功能更強?在什么樣的條件下適合采用轉移支付方式?在什么樣的條件下不適合采用轉移支付而應采用異地開發方式?上述問題,由于缺少衡量與比較的依據,因而少有學者對此進行探討。本文引入激勵相容度的概念,將其作為衡量激勵相容性的指標,在對異地開發補償與橫向轉移支付補償激勵相容度進行比較的基礎上,判斷兩種補償方式的優劣,為不同地區不同時期補償方式的選擇提供理論根據。

二、激勵相容度——激勵相容性程度的反應

所謂激勵相容是指在某一機制中,每個人(經濟理性人)即使追求私利,其客觀效果也能正好達到設計者所要實現的目標,是否具有激勵相容性是制度目標能不能得以實現的關鍵所在,而激勵相容程度是制度目標實現程度的決定因素,因而對激勵相容的程度進行測度十分必要,它是判斷制度優劣、進行制度分析、比較和改進的基礎。

目前來看,學界對激勵相容量化問題的研究很少。國外學者的基本觀點為,當制度不具有完全的激勵相容性時,就需要考慮激勵相容度問題,他們將代理人說真話時的期望收益與其最優反應策略的期望收益之差,即代理人偏離委托人目標的程度,作為激勵相容度的反應指標。[8]這種測度方法只說明了代理人的行為偏離委托人目標的原因在于這種偏離能夠帶來更高的收益,無法說明制度對代理人的激勵強度、也反應不了委托人目標的實現程度,更無法反應二者之間的關系。國內學者認為,激勵相容度表示的是成員目標與制度目標一致的程度,[9]它能反映不同激勵狀態在程度上的差別。但是國內學者并未給出激勵相容度的一般計算方法。本文將從激勵相容的本質特征提出激勵相容度的概念和衡量指標。

(一)激勵相容度的內涵

激勵相容的內涵是 “保證代理人在追求自身利益目標的同時,也能實現委托人目標”,由此可以判斷激勵相容應該具有兩個本質特征,一是激勵性,即通過利益的分配增加代理人的收益以實現激勵他的目標。二是激勵的導向性,即相容性,要實現激勵相容的目標光有激勵是不夠的,因為可能存在代理人的行為與委托人目標不一致的狀況,所以激勵必須以委托人的目標要求為導向。從激勵相容的本質特征來看,激勵相容度是指一種制度激勵代理人按委托人目標行動并確保委托人目標實現的程度,它體現在激勵度和相容度兩個方面,前者體現代理人受激勵的程度,后者體現代理人目標與委托人目標的一致性程度。

(二)激勵相容度的衡量與比較

激勵相容度需要同時體現代理人受激勵的程度和代理人目標與委托人目標的一致性程度,因而本文用激勵度和相容度兩個指標來衡量激勵相容度。前者可以用代理人按委托人的要求提供產品或服務的邊際收益來衡量,邊際收益大說明代理人的受激勵程度強,反之則弱。相容度可以用委托人的均衡策略收益占其目標收益的比重來衡量。均衡策略收益是指博弈均衡狀態下的收益,委托人的均衡策略收益反應了代理人追求自身目標的行為對委托人收益的影響,它與委托人目標收益的比值能夠反應代理人目標與委托人目標的一致性程度。這一比值還可以說明委托人目標的實現程度,在制度的選擇過程中,委托人目標的實現程度是很關鍵的一個指標。激勵度用公式表示為：DI=其中,DI代表激勵度,ΔEI為代理人的均衡策略收益的變動量,ΔQ為代理人提供的產品pp或服務的變動?？梢钥闯?激勵度為代理人的邊際收益;相容度用公式表示為C代表相容度,AIa為委托人的目標收益,EIa為委托人的均衡策略收益。

激勵相容度應該通過激勵度與相容度之間的比較來確定,激勵度與相容度之間存在以下四種關系：第一,激勵度和相容度均處于較高水平。此時制度的激勵相容度高,可以認為這種制度設計是合理的。值得注意的是,激勵度高并不意味著委托人的支付水平高,這是因為委托人的支付不是代理人收入的唯一來源,代理人還可以得到的其他收入。如為促進梅江流域的水土保持,江西省寧都縣邀請投資者來開發臍橙園,“將水土保持融入開發合同中”,[10]縣政府并未對投資者進行大量補貼,但高額的直接經濟收入極大的激勵了投資者的熱情。在這種制度設計中,代理人的目標與委托人的目標本來就具有一致性,因而雖然沒有來自于委托人的補償金,但高額的直接經濟收入極大的激勵著開發者,制度的激勵度與相容度均處于高水平。第二,激勵度和相容度均處于較低水平。這說明制度的激勵相容度低,制度設計不夠合理。第三,激勵度高,相容度低。這種情況在現實中也是存在的,如有些地區每年得到的生態治理撥款并不少,但流域的生態環境改善不大,甚至根本沒有變化,這說明制度設計不夠合理,這種情況可以認定為激勵相容度低。第四,激勵度低,相容度高。當代理人追求的不是經濟利益而是超物質的精神激勵時,會出現這種情況,義務治理環境現象的存在正是其真實寫照。但是,由于本文的分析建立在代理人是追求經濟利益最大化的理性人的假設前提上,所以這種情況是不會存在的,因而,本文不討論激勵度低,相容度高的情況。

總的來說,根據激勵度與相容度的高低程度,可以對制度的激勵相容度進行排序和比較。激勵度高、相容度低,則激勵相容性最差;激勵度和相容度均處于較低水平,則激勵相容度也處于中間水平;激勵度和相容度均處于較高水平,則激勵相容度最高。另外,當相容度相等時,可以認為委托人的支付水平越低,制度的激勵相容性越高。

三、異地開發補償與橫向轉移支付補償激勵相容度的比較

本文借用霍姆斯特姆和米爾格羅姆 (Holmstrom and Milgrom,1987)模型的簡化形式,對異地開發補償與橫向轉移支付補償兩種方式的激勵相容度進行比較。

(一)基本假設

假設1.在跨區補償過程中,上游各利益相關者的基本利益訴求相同,因而能夠形成目標一致的利益集團。同理,下游也會形成統一的利益集團。上、下游各利益相關者之間的博弈變身為兩個利益集團之間的博弈。下游利益集團設計激勵機制以引導上游利益集團提供生態保護服務。不論在哪一種補償方式下,流域下游都會選擇對自身而言最優的激勵方式,以保證當地效益的最大化。

假設2.流域上游利益集團付出的努力水平為a(可用貨幣度量),上游保護水質的社會綜合效用為π,π由a和θ共同決定,π取線性形式,即π=a+θ,其中θ是服從均值為零、方差為σ2的正態分布隨機變量。

假設3.下游利益集團按照所獲得減排效用的一定比例向上游利益集團支付補償額,公式為：s(π)=βπ,s(π)為補償額,β是上游利益集團分享的綜合效用份額,即社會綜合效用π每增加一個單位,下游利益集團向上游利益集團支付的補償增加β單位 (0≤β≤1)。

假設4.上游利益集團提供流域生態服務的成本為c(a),c(a)=ba2/2,b代表努力成本系數,b＞0,b越大,同樣的努力帶來的負效用越大。

假設5.上游利益集團為風險中性者,下游利益集團為風險規避者。

(二)模型設立及求解過程

1.地區間橫向轉移支付方式

令λ(1≥λ≥0)為下游利益集團對減排綜合收益的認可度 (以下簡稱為認可度),如果下游對減排收益測算不全面、估值低于其實際價值,或者下游補償金的主觀支付意愿較低,故意低估上游減排所帶來的綜合收益,則比較小。當情況相反時,較大。由于測算技術在兩種方式下是相同的,所以只受下游主觀支付意愿的影響。

根據前文的假設條件,可以推論出：

下游利益集團的實際收入為：v=π-s(π)=λ(1-β)π

下游利益集團的期望效用為：Ev=E(π-s(π))=λ(1-β)a

上游利益集團的實際收入為：u=λβπ-b2 a2

在激勵機制確定后,上游利益集團將選擇最優努力水平a以使自己的確定性等價收入最大化,即激勵機制必須滿足激勵相容約束。同時,為確保上游利益集團完成代理任務,下游利益集團向其支付的實際收益不能低于它的保留效用 (假設保留效用為w),也就是說激勵機制必須滿足參與約束。當上游利益集團的努力水平不可觀測時,下游利益集團的決策過程可以表述為：

2.異地開發方式

在異地開發方式下,下游一般只需以補償金的方式向上游支付開發區內企業的稅款,由于數額不大,而且稅款多是由上游企業所創造的,所以可以近似地認為下游的支付意愿達到百分之百,也就是說λ為1。假設下游向上游支付的稅款為t?η?π,其中,t是稅率,η是規模系數,代表開發區內企業的生產收入占生態綜合收益的比重,下游通過控制進入開發區的企業數量,進而控制這些企業的總收入規模,來實現對上游減排的最優激勵。異地開發方式對上游的影響體現在兩個方面：一是增加了上游政府的收益。下游支付的補償金并不是上游政府的新增收入,因為這部分收入是本地企業 (包括引資企業)移入開發區前就存在的,但是由于本地企業搬家到下游開發區內,節省了上游政府的征管費用和提供其他行政服務及設施的費用,這部分節省的成本屬于上游的新增收入,假設節省的成本占稅收收入的比例為c,c簡稱為費用比例,1＞c＞0。二是降低了上游減排的成本。與停產或購置污染處置設備相比,異地開發使上游的減排成本大幅度下降,令異地開發方式下的減排成本為為異地開發方式下的減排成本與橫向轉移支付方式下的減排成本之比,可稱其為減排成本比,d越小說明異地開發方式下成本下降幅度越大。經計算,在異地開發方式下,上游的實際收入為期望效用為：Ev=a-tηa。

若上游利益集團的努力水平無法觀測,則下游利益集團的決策過程可以表述為：

(三)橫向轉移支付制度與異地開發制度的比較分析

根據公式,兩種方式下的激勵度與相容度如表1所示：

表1 橫向轉移支付制度與異地開發制度的比較

1.橫向轉移支付方式的激勵度和相容度受到認可度的影響

當λ較小時,下游的主觀支付意愿較低,故意低估上游減排所帶來的綜合收益,因而支付的補償金水平較低,致使橫向轉移支付方式對上游減排的激勵度不高。相反,當λ較大時,橫向轉移支付方式的激勵度也高,λ為1時,激勵度達到最高水λ也對橫向轉移支付方式的相容度施加作用。λ越小,上游的受激勵水平越小,減排量相應下降,這又導致下游得到的生態收益下降,相容度也隨之縮小。反之,λ越大,相容度越高。

2.異地開發方式的激勵度和相容度與費用比例c正相關,與減排成本比d負相關

費用比例c代表了上游的實際受償程度。c越大,說明上游實際得到的補償程度越高,因而對減排和提供流域生態服務的激勵越大。此外,上游加強減排工作的直接效果是下游的生態收益增加,也就是說制度的相容度較高。

減排成本比d較小,說明與橫向轉移支付制度相比,異地開發的減排成本大幅下降,減排成本的降低激發了上游各利益主體減排的興趣和動力,因而激勵度更高,同時其相容度也大。

3.兩種方式的激勵相容度孰大孰小具有不確定性

在其他因素不變的情況下,兩種方式的激勵度與相容度孰大孰小取決于λ、c和d的取值大小。既存在橫向轉移支付制度的激勵度與相容度大于異地開發制度的可能性,也可能出現前者小于后者的狀況,甚至會有橫向轉移支付制度的激勵度大于異地開發制度,但相容度低于后者,或者前者的激勵度小于后者,可相容度高于后者的情況發生。可見,哪種方式更具有激勵相容性是不確定的,它主要取決于不同地區不同時期λ、c和d的具體數值。

四、我國流域生態補償方式的選擇

(一)選擇流域生態補償方式的基本思路

只有激勵相容性大的補償方式,才是實現流域生態保護目標的有效方式,因而在實踐工作中,應選擇激勵相容度高的補償方式。但是,由于兩種方式激勵相容度的大小是不確定的,沒有一種方式處于絕對優勢,因而要本著因地制宜、因時制宜的原則,在對不同地區不同時期的認可度λ、減排成本比d和費用比例c進行具體分析的基礎上,確定選擇何種補償方式。在特定時期,如果一個地區的認可度λ與減排成本比d較小,而費用比例c較高,那么異地開發方式的激勵相容度更高,相反,則應選擇橫向轉移支付方式。

(二)中國現階段補償方式的選擇與完善

1.在有條件的地區實施異地開發補償

中國的特有制度背景決定了異地開發補償的激勵相容度高,因而在有條件的地區實施異地開發補償是激勵流域生態保護的最佳方式。導致異地開發補償具有相對較高激勵相容度的原因在于：第一,認可度λ較低是異地開發補償激勵相容度相對較高的根本原因。從技術層面來看,流域生態保護的生態效益被嚴重低估。下游在測算流域生態保護的生態效益時,往往只考慮流域生態保護所帶來的直接經濟利益,而不將其他生態功能收益計算在內。從下游支付補償金的主觀意愿來看,在以經濟發展為導向的發展思路和政績評價體系下,在環境產權不明晰和無法有效約束行政區行為的法律系統下,生態保護并不可能得到政府和社會足夠的關注和投入,下游利益集團支付補償金的意愿很低。第二,費用比例c值較大。首先,征稅成本較高。征稅成本一般由薪金支出、公務業務費和設備購置費等構成,我國的征稅成本一直居高不下,占稅收收入的比重基本保持在5%—6%的水平上,[11]遠遠高于信息化發達的國家 (日本在0.9%以下)。其次,行政管理與服務成本較高。排污企業搬遷前,上游政府部門要為其提供各種管理與公共服務,如排污量監督與檢測、給排水及其他市政設施、社會治安服務、消防服務等。由于行政效率較低,因而維系這些管理與服務的成本始終較高。最后,土地資源機會成本巨大。排污企業占用了大量的土地資源,機會成本較高。各項成本的節約是異地開發方式激勵相容度較高的直接原因。第三,減排成本比d較低。在轉移支付制度下,控制污染的主要方法包括關停并轉排污企業、使用凈化設備、設立污水處理廠等。無論采用哪一種方法,污染控制成本都相當大。相比較而言,異地開發補償中,上游只需承擔排污企業搬遷及其相關費用,成本低的多,這就決定了異地開發的激勵度與相容度高。

異地開發制度激勵相容度高這一結論在實踐中也得到了驗證。浙江省金華市磐安縣是重要的水源保護地。1994年,浙江省委批準在金華市內設立 “金磐開發區”,金華市要求磐安縣在縣域內拒絕審批污染企業,保護水生態。作為補償,金華市將金磐開發區的稅款返還磐安縣。金磐開發區設立后,磐安縣內的水質不斷提高,南江的出境水質由劣Ⅴ類上升為Ⅲ類。而在沒有設立異地開發區、只接受轉移性財力補償的武義縣,水質未得到根本性的穩定的好轉。以葉長埠斷面為例,2006年斷面的水質為劣Ⅴ類,2007年上升為Ⅳ類,但2008年和2009年均回落到Ⅴ類。異地開發給磐安縣提供了新的發展空間,磐安縣無需在縣域內發展污染性工業,仍然能取得較好的經濟與財政增長,既解決了窮困問題,又不會使政府部門及官員的政績因污染治理而受到影響,這些成為磐安縣拒絕本土工業污染的動力源泉。同時,與增加污水處理設施、責令企業關停并轉等措施相比,異地開發的成本和社會影響較小,促進生態保護的效果更好。

2.采取異地開發與生態產業激勵政策相配合的政策措施

異地開發雖然為流域上游節約了生態空間,但是由于憑借異地開發平臺取得收入的企業和個人有限,加之異地開發區對本土經濟的輻射作用差等原因,留存在本土發展的居民難以享受開發區的經濟成果,因而本土居民存在過度使用涵養水源的林草資源、進行不環保生產的可能性。在這種情況下,只有將異地開發補償與生態產業激勵政策結合起來,在流域上游形成切實增加本土居民收入的生態支柱產業,才能確保流域生態保護的可持續性。上游政府可以采取以下生態產業激勵政策：一是利用稅收減免、貸款貼息和加速折舊等財稅政策鼓勵資源消耗低、污染排放少、科技含量高的新興產業和綠色無污染生態農業的發展;二是運用價格、信貸、土地等政策引導產業投資;三是采取各種優惠政策吸引境外、省外資金投資于高技術產業和現代服務業,禁止高能耗、高污染項目的投資。上一級政府在激勵生態產業發展方面也可以有所作為,將激勵產業結構調整和推行清潔生產作為流域生態補償的直接目標,對生態產業產值在總產值中所占比重提高的流域地區予以額外補償。這種作法通過承擔流域各地政府產業結構調整的部分成本,增加當地政府的收益,激勵其進行產業結構調整并采取措施促進清潔生產,從而實現經濟與生態協調發展的局面。

3.在不具備異地開發條件的地區建立和完善橫向轉移支付補償制度

異地開發受客觀因素的限制,只有當下游地區的經濟發展水平和發展環境與上游地區相比具有明顯優勢、管理體制健全、各地區就利益劃分問題達成共識時,才能考慮建立異地開發區。事實上,很多流域不具備建立異地開發區的條件,在這些地區,應建立和完善橫向轉移支付補償制度,并提高其激勵相容度。因為橫向轉移支付方式的激勵度和相容度受到認可度的影響,所以可以從提高認可度入手來增加轉移支付補償的激勵相容性?，F階段推高認可度的主要力量來自于上級政府。中國行政部門是典型的 “對上”負責部門,上級政府和部門擁有決定下級政府和部門工作人員升遷的權力。中央政府和上級政府可以通過任務規劃、加強監管、將生態指標納入政績評定體系、建立生態獎懲制度等方式對流域下游施壓,迫使下游政府重視流域生態質量并主動對上游進行生態補償。

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