產業安全研究：理論、經驗與政策

李陳華

(中國人民大學商學院,北京 100872)

21世紀的全球化浪潮對一些民族國家 (尤其是欠發達國家和發展中國家)的經濟主權形成了巨大挑戰,它不僅通過貿易全球化加劇全球產業競爭,而且還通過生產和金融全球化改變傳統的國際分工格局,使民族國家的內部分工模式、產業鏈以及相應的產業生態環境發生了革命性的變化。不可否認,外資在某些行業有助于推動本土產業結構升級[1],提高東道國自主創新效率[2],但另一方面,很多國家也逐漸喪失了產業控制權,產業安全成為制約其經濟持續發展的重要障礙。西方學術界對此問題關注較少,但可以追溯到一些思想淵源。中國國內學術界直到20世紀90年代中期隨著一場大辯論之后才開始關注這一問題,王曉蓉 (1996)、王允貴 (1997)、張志宏 (1998)較早地討論了外資對中國產業安全可能造成的影響[3][4][5]。但進入新世紀和中國加入WTO之后,產業安全問題在國內學術界越來越受到關注。李孟剛 (2006)把產業安全理論歸納為產業損害理論、產業控制理論、產業保護理論、產業國際競爭力理論、產業安全評價與預警,并且構建了基于產業經濟學理論框架的產業安全理論模型[6]。本文擬全面回顧有關產業安全的思想淵源、理論辨析、經驗評價及政策討論。

一、產業安全的思想溯源

國外學者對產業安全的研究最早可上溯到15世紀末期的重商主義,包括早期和晚期重商主義兩個階段。早期重商主義主要代表人物是英國的約翰?海爾斯,他主張以高關稅限制進口,防止金銀流出,以政府補貼鼓勵出口,換取金銀流入。晚期重商主義主要代表人物是英國的托馬斯?孟,他的主張相對寬松一些,不反對進口,只要求出口必須多于進口。重商主義焦點在于金銀形態的國家財富,而不是本國產業的發展,最多只能算是產業安全思想的 “萌芽階段”[7]。之后很長一段歷史時期,亞當?斯密的自由貿易理論大行其道,重商主義逐漸退出歷史舞臺。

真正明確提出產業安全 (保護貿易)思想的是漢密爾頓 (A.Hamilton)和李斯特 (F.List)。漢密爾頓于1791年向國會提交了 《關于制造業的報告》,認為斯密的自由貿易理論不適于美國,美國工業基礎薄弱、技術落后、生產成本高,無法在平等的基礎上與英國貿易,自由貿易會損害美國的制造業,最終使美國經濟陷入困境。因此,漢密爾頓強調工業化初期應當排除外來競爭,保護國內市場,以促使本國幼稚產業順利發展[8]。李斯特于1841年在 《政治經濟學的國民體系》中提出了著名的本國幼稚產業保護論,認為財富的生產比財富本身重要得多,進口國外廉價商品會阻礙本國工業發展,英國古典學派的自由放任和 “世界主義”政策忽視了國家的作用和不同國家經濟發展的民族特點。李斯特說：“在目前的世界形勢下,任何大國要獲得恒久的獨立和富強的保障,首先要做到的就是使自己的力量與資源能夠獲得獨立的、全面的發展。……限制政策并不只是出于憑空的理想,而是由于利益的分歧,由于各國在追求獨立與優勢方面的爭奪,……一切國家還沒有在同一個法律體系下合成一體以前,這個政策是不能舍棄的”。在第十二章 “生產力理論與價值理論”中李斯特繼續寫道：“保護關稅……使國家不但在物質財富的量上獲得無限增進,而且一旦發生戰爭,可以保有工業的獨立地位。”[9]

二戰以后,許多殖民地在獲得政治獨立之后開始尋求經濟獨立,發展經濟學應運而生。準確地講,發展經濟學的核心問題不在于落后國家的 “發展”,而在于它們的 “獨立發展”。劉易斯(W.A.Lewis)在 《經濟增長理論 (1955)》中明確主張政府要對自己國家的工業進行一定程度的保護,“……這些出口貨打入欠發達國家的經濟,它們在那里的作用就是破壞與之競爭的工業。……這就是十九世紀印度所發生的事情。……制造業中有大規模經濟,所以,當 (比如說)英國的工業發展,(比如說)印度的工業萎縮時,這兩國在生產力方面的差距就會擴大。印度被迫越來越專門經營沒有規模經濟可言的農業,而英國部分地以犧牲印度為代價越來越富。”但劉易斯也客觀地指出,發展中國家不能因為產業安全顧慮而拒絕利用外資,“將那些涉及壟斷地位的外國投資與沒有涉及這種地位的外國投資區別開來也是非常重要的。如果讓外國人壟斷蘊藏著礦產的土地或者最好的土地,那么當地人民就無法取代它們,無論他們有多大的能力。但是經營商業或制造業的外國人的危險要小得多,……。”[10]

二、產業安全的概念理解

國內學術界有關產業安全概念的理解已形成了幾種代表性觀點,大致包括產業競爭力說、產業控制力說、產業發展說、產業權益說四大類 (何維達和李冬梅,2006;付敏,2007;金成曉等,2010),也有學者從中剔除了產業發展說 (孫瑞華和劉廣生,2006;張秀巖,2010)。我們不主張這種區分,因為對產業安全來說,發展、競爭、控制等范疇在內涵上是相互重疊、相輔相成的,有發展力就能逐漸獲得競爭力,有競爭力就能逐漸獲得控制力,有控制力就能逐漸獲得進一步的發展力。以下根據學者們對產業安全概念界定的寬泛程度,我們將其劃分為四個層次——寬泛的產業安全概念、嚴格的產業安全概念、擴展的產業安全概念和一般意義上的產業安全概念。

(一)寬泛的產業安全概念。有學者主張從權益的角度來定義產業安全,認為只要外資進入損害了東道國國民的權益,均可視為危害了該國的產業安全。趙世洪 (1998)是這類觀點的代表,為了突出 “國民權益”,他傾向于使用 “國民產業安全”一詞,意思是一國國民既有的或潛在的產業權益免受危害的狀態和能力,“……外國國民在東道國內取得的任何產業權益,都是對東道國國民權益至少在機會成本意義上的侵占……”[11]。程恩富 (1998)的定義與此類似,但嚴格程度稍有放松[12]。這些觀點有其內在合理的邏輯,但聽起來有些費解,似乎外資進入是一場 “零和博弈”,不可能出現雙贏局面。將 “權益受損或受影響”作為判別標準,將導致 “產業安全威脅”的范圍被大大拓寬,因此是一種寬泛理解。

(二)嚴格的產業安全概念。楊國亮 (2010)提出了一個新的分析視角,認為不安全狀態的極端情形就是實體被消滅,以此極端情形作為衡量和判斷的基準,由此向前回溯,考察一個實體如何首先恢復到生存,然后得以發展,最終回到安全狀態。他將這種恢復到生存和發展的可能性稱之為“可重塑性”——在面臨外部沖擊時,如果一個實體具有可重塑性,那么這個實體就是安全的。并且他還進一步強調,這種可重塑性一定是從整體和長期的角度而言的,少數個體在短期內面臨嚴重危險并不妨礙整體在長期內的安全性[13]。這樣看來,只要具有 “可重塑性”,即便受損害甚至受控制,也不一定意味著產業安全威脅,因此是一種嚴格理解。

(三)擴展的產業安全概念。有學者認為在研究產業安全問題時應綜合考慮生態、資源、環境、能源等對產業持續發展的制約作用,把產業安全界定為 “一國在開放競爭的條件下,擁有或保持著對民族產業發展的控制,并且在動態的發展過程中,這一控制力具有一定的持續性。”[14]這種觀點集中于產業發展力、競爭力和控制力的可持續性,是對產業安全概念的一個重要擴展。另外一種擴展是基于某個行業的特殊性提出該行業特定的產業安全定義 (張志君,2002;劉偉和陶樹人,2005)。

(四)一般意義上的產業安全概念。從產業競爭力和產業控制力的角度來理解產業安全,是當前比較普遍的觀點,因此我們稱之為一般意義上的產業安全。根據這種觀點,產業安全主要在于開放經濟條件下本國資本是否具有足夠的競爭力,能否抵御潛在的外來威脅,能否控制產業的發展(王允貴,1997;張奮勤,1999;楊公樸等,2000;何維達,2001;夏興園和王瑛,2001;張碧瓊,2003;孫瑞華和劉廣生,2006;呂政,2006;李冬梅,2007;邵春光,2007)。也有學者在表述上略有不同,如于新東 (1999)集中于產業的創始權、調整權、發展權[15],景玉琴 (2004)把產業安全區分為宏觀和中觀兩個層次[16]。

三、產業安全的經驗評價

重視經驗證據可以說是現代經濟學在方法論上的一個重要發展,許多理論命題爭論最終都只能通過經驗分析來加以評判。李海艦 (1997)、顧海兵 (1997)較早地提出了產業安全的經驗度量問題[17][18],楊公樸等 (2000)認為產業安全評價體系包括產業和企業兩個層次,產業層次主要在于產業發展和產業間技術經濟聯系,企業層次主要在于本國資本對戰略性產業的控制力、對戰略性產業內重要產品的控制力以及政府對戰略性產業內部主要企業重大投資和發展方向的控制力[19]。楊公仆 (2005)、楊公仆和夏大慰 (2005)在隨后的一系列研究中對此進行了擴展和細化[20][21]。這些前期研究為學術界后來的指標體系設計和實際經驗度量提供了非常好的概念框架。

(一)評價產業安全的總體方法。進入新世紀以后,許多學者針對產業安全度量問題進行了深入研究,形成了一套較完善的科學方法和分析程序：(1)確定一級指標,并把這些指標進一步分解到可度量的二級或三級指標;(2)采用個人判斷法、專家會議法或德爾斐法確定權重,或者更準確地采用主成分分析法選擇指標,確定權數;(3)根據指標分值和權數計算產業安全度分值;(4)根據事先設定的量綱標準,判別產業安全狀態。判別產業安全度的量綱標準大概有兩種：一種為4級量綱,即安全、基本安全、不安全、危機;另一種為5級量綱,即很安全、安全、基本安全、不安全、很不安全。學術界在前些年相對偏好4級量綱 (李泳和王愛玲,2006;何維達和何丹等,2007;朱麗萌,2007;何維達和吳玉萍等,2007;李冬梅,2007),但最近兩年開始偏好5級量綱(朱濤,2010;白澎,2010;宋則和王水平,2010;王水平,2010;張淑榮和魏秀芬,2011;張麗淑和樊秀峰,2011)。

(二)評價產業安全的指標體系。黃建軍 (2001)應是國內有關產業安全評價指標的第一篇文獻,他認為指標設計應該考慮產業的生存環境、產業的國際競爭力、產業控制力、外資利用度、對外依存度等方面,并針對每一方面做了進一步的指標分解[22]。何維達和何昌 (2002)從產業國際競爭力、產業對外依存度、產業控制力三個方面構建了產業安全評價指標體系[23]。朱鐘棣和孫瑞華(2006)在此基礎上增加了 “產業生存環境”[24]。易明等 (2007)在評價中納入了 “資源環境”要素[14]。白澎 (2010)對前面幾種指標體系進行了綜合[25]。邵念榮和付春光 (2011)提出所謂“四力模型”,即產業安全指標體系由產業的協調力、控制力、競爭力和發展力構成,其中協調力是基礎,控制力是過程,競爭力是關鍵,發展力是目的[26]。另外,也有學者針對醫藥、煤炭、農業、船舶、零售等特定行業對指標體系作出了相應調整 (許銘,2004;吳玉萍,2008;朱麗萌,2007;鄧立治和何維達,2009;張麗淑和樊秀峰,2011)。

(三)產業安全的經驗度量。許多學者不僅設計了指標體系,而且還基于行業數據進行了經驗測算。何維達和何昌 (2002)測算中國大部分產業為基本安全,只有金融保險業顯示為不安全[23]。白澎 (2010)測算1998-2005年間中國第一、二、三產業都為基本安全[25]。朱麗萌 (2007)測算2001-2010年間中國農業為基本安全到不安全[27]。何維達等 (2007)測算2002-2005年間中國煤炭產業為基本安全,但安全度在不斷減弱[28]。李泳和王愛玲 (2006)測算2002-2004年間中國紡織、鋼鐵、化工、醫藥制造等行業為基本安全,而汽車和電子及通訊設備等行業為不安全[29]。李飛和汪旭暉 (2006)測算2004年中國零售業對外開放度處于安全警戒線之內,還有較大的進一步開放的空間[30]。王臘芳等 (2010)測算1995-2001年間中國鐵礦石產業為基本安全,但在2002-2008年間為不安全[31]。王水平 (2010)測算2005-2008年間中國零售業為基本安全偏下、正快速接近不安全[32]。張麗淑和樊秀峰 (2011)的結論與此類似[33],但吳英娜 (2011)的結論則相反,她測算2000-2009年間中國零售業安全度總體上逐年變好[34]。

四、產業安全的政策討論

當前,國內學術界有關產業安全的政策討論主要集中在兩個方面：一是國外尤其是發達國家如何從政策層面上保護其本國產業的利益和安全;二是當前形勢下中國政府應如何制定政策保障民族產業安全。

(一)產業安全政策的國際經驗。盡管國外很少使用產業安全這個詞,但這并不意味著外國政府不關注產業安全。事實上,即便發達國家也頻繁地使用各種手段來保護本國產業的利益,典型的如美國、日本和韓國。在獨立之初和工業化初期,美國的產業基礎相對弱小,聯邦政府多次頒布關稅條例來保護本國產業的發展,如 《羊毛與毛料稅則》、《麥金萊稅則》和 《丁利稅則》等。即便在經濟成功起飛之后,美國仍然沒有放棄對本國產業的適度保護。景玉琴和宋梅秋 (2006)詳細評述了美國1974年 《貿易法》 中的 “201條款”、“301條款” 以及1988年 《綜合貿易和競爭法》 中的特別 “301條款”和超級 “301條款”[35]。與美國相比,日本和韓國對外資的利用更加嚴格,總體上是以利用間接投資的方式為主,以便保障本國資本的控制權。童志軍 (1997)詳細討論了把引進外資與產業政策結合起來的日韓經驗[36]。另外,不同國家甚至同一國家不同發展階段的產業安全保護措施差別較大。俄羅斯對外資限制過多,導致其吸引外資進程艱難,效果不明顯[37]。巴西對外資限制太少,導致其很多重要工業部門受外資控制,不利于本國產業安全[38]。印度對外資的態度相對折衷,在積極引進外資的同時非常強調本國企業的控股權[39]。徐力行等 (2007)在發展中國家與發達國家之間作了詳細比較[40]。

(二)保障中國產業安全的政策討論。1994年頒布了 《中華人民共和國對外貿易法》,國務院依據該法于1997年頒布了 《中華人民共和國反傾銷和反補貼條例》,2001年對該條例進行了修訂。吳巖 (2002)詳細介紹了新舊 “條例”之間的差別、企業如何運用這一政策工具來維護自身利益以及中國進口反傾銷工作尚存在的問題[41]。景玉琴 (2005)認為現行體制中某些行政性壟斷與地區封鎖制造了不平等競爭,限制了行業競爭力的提高,使中國一些重要產業在開放競爭中喪失競爭優勢,對產業安全構成了隱患,建議采用 “競爭替代”,即在完全對外開放前先對內開放,允許民間資本先行進入外資或遲或早都要進入的領域,同時創造公平競爭的環境[42]。紀寶成和劉元春(2006)指出保障中國產業安全應注意的六大問題[43]。王元京 (2007)提出在關鍵性產業領域對外開放度上處理好的六大關系[44]。

五、展 望

國際學術界很少有學者針對性地討論外資進入所引發的民族產業安全問題,可能的原因在于國際學術界實際上是以西方發達國家學術界為主體而形成的研究領域及相關文獻,而發達國家的市場經濟體制和產業運行模式已非常成熟,其企業的國際競爭力也相對較強,因此很少關注產業安全,一些國家甚至沒有產業政策。相反,西方國家的學者對 “經濟民族主義”(economic nationalism)關注較多,歐洲經濟顧問團 (EEAG)2007年度報告第6章的標題就是經濟民族主義,2009年度報告中又詳細討論了法國的經濟民族主義。從措辭就可以看出西方學者對此問題的基本態度,但我們認為產業安全與經濟民族主義只不過是一枚硬幣的兩面。

國內學術界自20世紀90年代中期以來對產業安全的關注越來越多,從內容和著重點上看,2000年以前大部分研究著重于中國產業安全問題本身的存在性,主要體現在有關產業安全的那場大辯論;2000-2005年間大部分研究著重于產業安全的概念理解,即什么是產業安全,什么又意味著產業不安全;2005年至今大部分研究著重于產業安全的經驗評價,包括評價方法、指標設計以及實際測算。從這一發展脈絡可以看出,國內學術界有關產業安全的研究正在逐步走向成熟,分析方法正在逐步科學化和定量化。

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