告別土地財政

◎ 文/黃小鵬

土地財政的負(fù)面影響人所共知，土地財政難以持續(xù)也已成共識，但如何告別土地財政，人們還莫衷一是。

人們將中國地方政府的財政模式，概括為土地財政，以強調(diào)土地運作對維持經(jīng)濟(jì)增長甚至地方政府日常運轉(zhuǎn)的重要性。正因為土地收入舉足輕重，其發(fā)展趨勢及可持續(xù)性備受人們關(guān)注。

近日媒體報道某些地方因賣地收入劇降，已到了需要向銀行借款來發(fā)放公務(wù)員工資的窘境。2004年以來由中央政府推出的數(shù)輪房地產(chǎn)調(diào)控屢成空調(diào)，土地財政的掣肘就是重要原因。

要理出一些思路來，我們必須追根溯源土地財政的來歷。說起土地財政，人們首先想到的是香港，甚至有人氣憤地認(rèn)為，內(nèi)地學(xué)香港好東西沒學(xué)來，倒把在香港也備受詬病的土地財政學(xué)來了。還有人從另一角度出發(fā)，認(rèn)為香港土地制度雖然導(dǎo)致了高房價，但香港通過保障房制度緩解了高房價帶來的社會矛盾，因此，既然內(nèi)地引入了香港的土地財政，那么相應(yīng)的也應(yīng)該引進(jìn)香港備受贊賞的保障房制度。言下之意，學(xué)習(xí)香港要“全面學(xué)習(xí)”，不可只學(xué)其一，不學(xué)其二。

然而，如同內(nèi)地學(xué)香港保障房制度最終變成邯鄲學(xué)步一樣，將內(nèi)地的土地財政與香港相提并論，也是只知其表不知其里的一種常識性錯誤。從表面上看，香港殖民地環(huán)境下的土地官有和內(nèi)地的土地國有在基本土地制度上頗為相似，香港的土地批租制與內(nèi)地的土地使用權(quán)出讓從形式上看也大同小異，但如果僅從這兩點出發(fā)就認(rèn)為香港與內(nèi)地都實行相同的土地財政，那就大錯特錯了。

首先，香港土地財政名不符實。一般人認(rèn)為，香港政府通過賣地收入維持公共開支，從而得以維持低稅環(huán)境，但這是一種徹頭徹尾的錯誤。香港低稅是事實，無關(guān)稅、無商品稅、低所得稅使香港成為全球知名的低稅經(jīng)濟(jì)體，但是香港做到這一點，并非人們想象的那樣高度依賴賣地。雖然與土地完全私有的地方相比香港多出一塊賣地收入，這是事實，但即便在港英時代，賣地收入加上差餉稅（實質(zhì)是房產(chǎn)稅）和物業(yè)稅（實質(zhì)是房產(chǎn)營業(yè)稅）三項最高的年份也只占到財政收入的30%-40%，其中純賣地收入占比就更低，日常財政運轉(zhuǎn)，并不像人們想象的那樣依賴賣地收入。

1997年回歸后賣地收入占比更是下降。1997年-2010年香港賣地收入占綜合財政收入比例平均僅有10%左右，其中占比最高的年份為17.4%，最低的年份只有2.6%。相比之下，內(nèi)地的這一比例[土地出讓金/（一般收入+土地出讓金）]從1998年到2010年平均值達(dá)到了25%，最低的年份為8.5%，最高的年份為43%，近幾年基本上都在30%-40%。如果要說土地財政，恐怕全世界也只有中國內(nèi)地地方配得上這一稱號。

其次，香港賣地收入全部放入土地基金，一般不作為公共開支來源。土地基金獨立于一般財政單獨運作，只在2004年通過法定程序向公共財政賬戶中劃撥過少量資金。這就是說，香港雖然有一定的賣地收入，但這些收入并不是政府可以自由運用的錢袋，事實上，香港政府一直秉承審慎理財理念，是世界上少見的積累了豐厚財政儲備的經(jīng)濟(jì)體，而其財政盈余的大頭就來自土地基金。這點與內(nèi)地積極追求土地財政，并為當(dāng)期各項大躍進(jìn)式的支出提供資金來源的做法，存在本質(zhì)的不同。

拉高房價-抬高地價-賣地收入最大化，在這個過程中，高房價不再是土地供給不足的附帶結(jié)果了，相反，它是整個土地財政完整鏈條中的最核心的環(huán)節(jié)，離開了它，整個游戲就要終止。

第三，香港和內(nèi)地“土地財政”的運作存在根本差異。在人們印象中，香港政府為了賣地收入最大化并為保障房建設(shè)提供資金，嚴(yán)格控制著土地供應(yīng)，有意制造出高房價。其實，這種流傳甚廣的說法純屬主觀臆測，沒有半點依據(jù)。香港土地供應(yīng)確實處于緊張狀態(tài)，地價和房價也因此被抬到很高的位置，但土地供應(yīng)緊張原因復(fù)雜，主要是特殊的歷史原因和特定的法律環(huán)境造成的。

香港所有土地名義上歸政府所有，但前殖民政府曾承諾新界原居民權(quán)利會得到尊重，原法律和風(fēng)俗也會保留，為興建公共辦事處、改善工程或者官方用途如道路、橋梁等所需要之土地，均需以合理價錢收購，加上環(huán)保勢力的崛起，因此，政府要動用占香港90%面積的新界地區(qū)的土地，并不是一件很容易的事。因此，香港的城市發(fā)展一直高度集中在香港島和九龍，新界地區(qū)一直未得到充分開發(fā)。

我們先不妨撇開香港政府控制土地供應(yīng)是否屬實，其前因后果又如何，而假定存在控制土地供應(yīng)維持土地財政的事實，那么，這一運作模式可以概括為：限制供地—抬高地價—賣地收入最大化，在這個過程中，高房價只是土地供應(yīng)不足的附帶結(jié)果。

與之相比，內(nèi)地土地財政運作模式卻迥然不同。從房價到地價這個循環(huán)中，房價是手段，地價是目的。沒有任何跡象顯示，地方政府像香港那樣控制土地供應(yīng)（先假定其存在）。恰恰相反，地方政府土地供應(yīng)的積極性非常高，比如說，2011年是房地產(chǎn)調(diào)控最嚴(yán)格的一年，但就在去年地方賣地收入達(dá)到了3.15萬億，創(chuàng)下歷史紀(jì)錄，商品住宅土地成交10.5萬公頃，與2010年的11.4萬公頃不相上下。

由于賣地收入基本上是可自由支配的“第二財政”資金，且政府實行任期制，所以基本上不存在對土地進(jìn)行饑餓營銷的動機(jī)。大量的強拆事件也告訴我們，政府收儲土地的積極性異常高，賣地的動機(jī)也異常強烈。事實上，如果內(nèi)地地方政府控制土地供應(yīng)，房屋建筑量會少很多，對上下游產(chǎn)業(yè)的帶動效果也會差很多，與土地、建筑、房地產(chǎn)銷售相關(guān)的稅費也會大幅縮減，因此，僅從追求GDP和稅收的角度看，地方政府也不能采取控制土地供給的策略，既大量賣地又高價賣地才符合其根本利益。在這種情況下，抬高土地單價很關(guān)鍵，而在不控制土地供應(yīng)的情況下如何抬高土地單價呢？最佳方法就是操縱房價。

所以，我們才看到地方政府在制造需求烘托房價時，各種創(chuàng)新手段層出不窮。這一運作模式可以概括為：拉高房價-抬高地價-賣地收入最大化，在這個過程中，高房價不再是土地供給不足的附帶結(jié)果了，相反，它是整個土地財政完整鏈條中的最核心的環(huán)節(jié)，離開了它，整個游戲就要終止。