推進改革“頂層設計”

◎ 文/夏斌

（作者為國務院參事、國務院發展研究中心金融研究所名譽所長）

改革“頂層設計”是要解決導致我國經濟發展不平衡、不協調、不可持續的體制機制矛盾，解決后國際金融危機時期全球需求減弱、我國經濟增長速度趨緩后有可能暴露的風險問題，解決收入差距拉大及其導致的經濟社會問題。

我國正處于經濟社會發展的關鍵時期，國際經濟環境嚴峻復雜，在發展中遇到的不平衡、不協調、不可持續等問題，經濟增長速度趨緩，社會利益關系復雜，各種矛盾和風險增多。在這種形勢下，深入研究和推進改革頂層設計，在錯綜復雜的經濟社會矛盾中抓住主要的、重大的矛盾，通過深化改革推動科學發展、社會和諧，意義十分重大。

經過30多年的改革開放，我們已經明確了改革的方向就是要建立和完善社會主義市場經濟體制，這一點已經成為社會共識。在我國成為世界第二大經濟體的同時，一些突出矛盾擺在我們面前，嚴重影響科學發展、社會和諧。因此，今天講改革“頂層設計”不是進行一般的理論討論，而是要解決導致我國經濟發展不平衡、不協調、不可持續的體制機制矛盾，解決后國際金融危機時期全球需求減弱、我國經濟增長速度趨緩后有可能暴露的風險問題，解決收入差距拉大及其導致的經濟社會問題。“頂層設計”應從這些重大問題切入，列出若干個關鍵問題，拿出對策和可操作的解決方案。

“頂層設計”應抓住重大問題，目前有以下幾方面的改革亟需加強研究、著力推進。

關于土地制度改革。農用地轉非農用地以及農村宅基地問題，各地政府進行了積極的改革試點實踐，但由于長期方向性的制度還有待明晰，農村征地成為近幾年上訪和群體性事件多發的領域，成為城鄉經濟社會矛盾的一個焦點，需要下決心解決。同時這個問題又涉及我國快速推進的城鎮化進程中土地統一規劃、建設用地供應、地方土地財政問題。進一步分析，讓土地流轉起來，增加農民收入，還是培育我國幾億農民消費大市場的重要問題。

關于經濟結構問題。我國要繼續保持經濟持續穩定增長，最迫切需要解決的是擴大消費問題，是平衡投資、消費、出口之間關系的問題，這是我國經濟最大的結構問題。可以說，內外需失衡問題、資源環境問題、增長方式問題、外匯儲備問題、國際貿易摩擦和匯率問題等，都與這個問題有關。擴大消費、改善經濟總量結構，還關系經濟發展方式轉變和民生改善。因此，“頂層設計”中最急需設計的結構問題是如何擴大消費問題。切分GDP蛋糕必須向普通居民傾斜，改變企業利潤侵蝕勞動工資和居民收入的狀況。否則，要解決經濟發展的不可持續問題、解決由收入差距而引起的社會穩定問題，就難以找到財源，加快轉變經濟發展方式就難以實現。

關于財稅體制改革。近年來房地產市場積累了一定風險，其中土地財政是成因之一。土地財政問題已到了不能不解決的時候。這個問題不僅扭曲了經濟發展方式，而且帶來了巨大的系統性風險，導致了人民群眾的不滿。而解決土地財政問題以及防范地方融資風險，需要深化財稅體制改革，進一步理順中央與地方的財稅關系。同時，解決擴大消費、發展生產、鼓勵創新的問題，也需要進行預算支出結構調整，需要給企業減負。因此，財稅體制改革是涉及“頂層設計”方方面面的重大問題。

關于資源價格改革。價格機制是市場體系中影響方方面面的基本機制。除了利率、匯率等價格機制需要加快改革，資源價格機制作為實體經濟中最基本的市場機制，應該盡快出臺改革規劃，形成清晰的改革思路。這項改革滯后，已明顯拖了整個改革的后腿。

關于金融體制改革。金融領域具有頂層意義的改革主要有兩項：一是金融體系如何配合國內經濟的進一步市場化。這不僅是指利率，而且包括金融機構與金融產品的市場準入、金融市場架構的完善等方面的內容，需要通盤考慮，打破各種行政限制，實現較為充分的市場化，而絕不限于中小企業融資難問題。二是配合中國實體經濟的進一步全球化，在美元金融霸權條件下，如何在匯率、資本管理、人民幣國際化、金融國際與區域合作等方面拿出漸進、有序配合的工作進程表。同時，國內與國際金融之間如何銜接、互相照應，這些都需要在頂層進行通盤考慮。

關于國有經濟布局和結構調整。在社會主義市場經濟體制下，應當“平等保護物權，形成各種所有制經濟平等競爭、相互促進的新格局”。政府主要是提供公共產品，包括國防產品、社會保障以及一部分基礎設施等，其余的產品由誰提供可以一視同仁。在此視閾下積極地推進國有經濟有進有退的戰略性調整，促進多種所有制經濟共同發展，進一步激發社會創新創業的活力。還應看到，在后國際金融危機時期許多國家財政一片愁云慘霧之中，可能唯獨我國政府掌握著大量的國有資本和資源，這正是加快經濟轉型、結構調整和緩解財政支出壓力的有利條件。因此，在“頂層設計”中如果能就這個問題進行戰略性規劃，進一步推動國有資本有進有退的改革調整，將大大有利于中國在未來一個時期把握發展戰略機遇期，也會給以上各項“頂層設計”所需的財力安排和實際操作提供更大的回旋空間。