新土改：“蛟龍模式”

◎ 文/衛思宇

在不增加工業用地的前提下，成都蛟龍工業港將在5年時間通過八大工程的建設，在僅4平方公里的土地上實現年產值1000個億、國地兩稅突破20億、解決20萬人以上就業，鑄就成都“世界現代田園城市”高端產業支撐點，實現產城一體化。如果不實施工業向集中發展區集中，這很難想象——

為集體土地上的工業園區提供地方性的合法承認

根據中國現行土地制度，凡涉及農地轉為城市建設用地的，須由政府先把集體土地征為國有，完成一級開發后，再按用地類型以招標、拍賣、掛牌方式，一次性出讓較長年期的使用權。相應地，用地方也需要一次性付清地價款。這對于資金緊張的中小企業構成了極難跨越的發展門檻。而對于被占地的農民而言，也難以分享未來的土地增值。

成都蛟龍工業港的做法是：在農村集體建設用地的基礎上，籌集建造廠房提供給中小企業。這種直接利用集體建設用地的模式，降低了中小企業用地的門檻。

在“蛟龍模式”中，工業園區與農戶和村組的土地關系，與政府征地模式截然不同。第一，保持土地性質不變，不改變農民土地的集體所有制；第二，當地農民可以永久分享工業化帶來的土地收益增加，按變動的市場租金提高農民收益。當地農戶雖然不再自己使用土地，但有長期分享土地轉讓收益的保障，等于為當地農民保留了土地發展權。

但是，在集體土地上興辦規模如此巨大的工業園區從無先例，加之現有土地制度對于集體經營性用地權利的承認、規范和保障遠不明確，蛟龍工業港也面臨政策法規方面的風險。

成都市政府的處理辦法是，在現行土地制度和政策的框架內，主動根據實際情況調規，把蛟龍工業港納入土地、產業和城市建設發展規劃，承認其合法地位。這就顯著降低了農戶、農民集體、園區創辦公司與入園中小企業等各方面的風險。

由此，成都探索出一條通過集體土地流轉發展的工業園區、推進工業化和城市化的新路。

先上車，后買票

“蛟龍模式”最大的意義是在集體建設用地上發展規模工業，并在集體土地與國有土地“同地同權”方面先行嘗試。

成都蛟龍工業港由香港蛟龍集團（下稱蛟龍集團）開發。現已在成都建成兩個園區——青羊園區和雙流園區。

2000年，蛟龍集團接手一個位于青羊區大石橋村的招商項目用地，起步初期占地50畝。成都市青羊區政府同意其興建“成都蛟龍工業港”，并免除項目所有費用。

蛟龍工業港的經營模式是自行修建廠房再轉租給其他企業。蛟龍集團最后與村委會達成租地協議，在50畝的集體土地上修建了13座廠房，這些廠房當年就全部租出。該集團隨之持續追加投資，廠區規模不斷擴大。此后，青羊區政府為蛟龍工業港預留了500畝的規劃用地指標。

2003年受雙流縣邀請，蛟龍集團另一個園區建設啟動。相對于青羊園區，雙流給出更多優惠條件，并允許蛟龍集團轉讓廠房和基礎設施。此外，雙流縣先后拿出4平方公里耕地用于園區開發。

無論是蛟龍工業港的青羊園區還是雙流園區，隨著規模的擴大，皆超出原有規劃范圍，且占用地均為耕地。青羊區國土部門兩次下達責令停止土地違法行為通知書。2006年10月，四川省國土資源廳也曾責令蛟龍工業港停止違法占地，并在2007年7月對其處以750萬元罰款。

違法占地已成事實，蛟龍工業港若想實行用地合法化，首先問題便是土地用途的改變。現有法律下，農業用地轉為建設用地方式有兩種：是土地性質變化，通過征地手續轉為國有；二是集體性質不變，農業用地轉為集體建設用地。前者需要一次性支付農民補償，即使按成都當時工業用地最低每畝11萬元的價格計算，蛟龍集團也無力承擔。后者在獲得土地利用計劃內指標的前提下，只需繳納每畝約1.5萬元的占補平衡費。

兩地政府最終通過調整規劃的方式為蛟龍工業港違法占地“補票”。2004年8月，青羊區政府從工業集中發展區中劃出800畝用地指標，供蛟龍工業港使用。

2006年3月，雙流縣動用計劃內指標資源，將蛟龍工業港所占用的2平方公里土地列入土地利用總規劃，并幫其繳納了大約4500萬元的占補平衡費。而根據2005年—2020年規劃，雙流縣總共只有57平方公里的計劃內土地利用指標。

2009年初，雙流縣再將蛟龍工業港雙流園區另外的2平方公里土地，納入2005年—2020年用地規劃，并幫其繳納了約6000萬元的占補平衡費。至此，蛟龍工業港所占用的土地用途問題得到全部解決，終于實現了合法化。

在取得合法身份的同時，“蛟龍模式”中，村集體以土地使用權入股和出租的方式使用集體建設用地也被認可。除了支付租金或股息，在與雙流普賢村一組簽訂的一份協議中，蛟龍集團需安置50%的被占地農民就業。作為對價，普賢村則負責供地、并協調處理好村民與蛟龍所用土地的一切糾紛。受訪農民認為，租金、分紅收入雖穩定，但占全部收入中的比例很低。他們更看重因園區興建和人口聚集而產生的就業、經商機會。

就“蛟龍模式”而言，企業通過靈活的運營模式吸引大量中小型企業入園，從而實現企業規模擴大和利潤增加；政府既增加了財政收入又帶動了就業；農民短期收益雖然不如征地所得，但地還在集體手中，憑借其成員權可以分享收益。大規模園區建設既需要專業人也需要大量服務人員。這些收入的增加幅度往往會大于租金和分紅。

但同時需要看到的是，“蛟龍模式”亦非完美。北京大學國家發展研究院助教李力行認為，限于土地政策和規劃瓶頸，“蛟龍模式”此后并沒能在成都其他地方復制。隨著土地政策日益趨緊，地方政府手中的用地規劃指標有限，使得“蛟龍模式”這種“先上車后買票”的方式難以獲得更大空間。