河北省應急管理體系建設研究

□朱曉霞 [燕山大學 秦皇島 066004]

一、研究背景

隨著河北省經濟社會的持續快速發展，公共安全和政府應急能力越來越成為人們關注的問題。為了進一步提高河北省的應急管理水平，需要從實際情況出發，對全省應急管理體系的建設情況進行研究。從自然災害方面看，河北是全國氣象災害最嚴重的省份之一。全省自然災害種類多，頻率和危害程度都比較高。尤以旱澇和地震災害最為突出。20世紀50年代以來，全省先后13次遭受特大自然災害襲擊，造成重大人員傷亡和財產損失。從潛在的威脅來看，森林防火和食品安全問題比較突出。在全省有林地面積6500多萬畝，有70個重點防火縣級單位。隨著森林資源的不斷增加，森林防火形勢十分嚴峻。初級農產品源頭、生產加工、流通環節等存在的問題，使食品安全難以保證。

二、河北省應急管理體系的現狀特點

河北省應急管理工作起步較早。2002年，河北省在全國率先制定出臺了《河北省救災應急預案》，對災害預警和災情報告、災害登記的劃分和預案啟動的條件及方式、救災準備、應急反應機構、應急處置等方面都作了明確規定。經過多年的探索和總結，全省應急管理體系初步形成。

1．管理組織基本健全

建立應急管理體系是健全突發應急機制建設的重要組成部分。河北省應急管理組織以省政府辦公廳為依托，重大事件信息由辦公廳統一處理并直通主要負責人。全省上至省政府、省直有關部門，下至村（社區），包括一些企業，都成立或明確了應急管理領導機構或辦事機構。并且明確了各級各部門在災害防御、搶險救災、恢復重建等方面的職責，基本形成了分級負責的自然災害應急管理組織體系。在應急管理工作的實踐中，以各級行政首長負責制為核心的應急工作責任制得到了加強和完善。

2．應急預案重點突出

從省、市、縣，到重點企業、高危行業都有專門的預案，其中省級預案有21項，涉及生產安全、自然災害、公共衛生等多個方面。特別是編寫了針對糧食安全、生活必需品供應、海上搜救等應急預案。應急預案體系的建立和完善，為做好突發事件防范和應對工作奠定了良好基礎。

從內容上看，全省各類應急預案都突出了兩個重點。第一，明確了分級響應機制。一方面，依據應急部門行政級別的不同，建立了省、市、縣、鄉四級突發事件救助應急機構和應急機制。另一方面，根據突發事件的不同類型，在對突發事件進行分級的基礎上，針對特大、重大、較大及一般事件建立了不同的應急反應程序，并對各部門的責任予以明確。第二，建立應急工作責任制。同時，應急工作的責任逐步走向細化。各管理機構針對突發事件的預警，信息收集、核實、上報，物資準備和調撥，災民緊急轉移安置，基本生活救助等各個工作環節實行責任制管理，將任務目標落實到了責任人。

3．基層組織得到重視

因此，鄉鎮（街道）等基層組織在預防和應對突發公共事件過程中，發揮著不可替代的重要作用。秦皇島市應急辦制定了“十有”標準，推動鄉鎮（街道）應急管理工作規范扎實地開展。此外，部分市縣還在縣、鄉、村確定或聘請了報災信息員，當自然災害發生時報災信息員有責任在第一時間上報災害信息，為各級民政部門第一時間了解掌握災情信息加了“雙保險”。

4．監測預警體系逐步完善

在氣象預警方面，河北省開發了一批適合本地實際情況的預報預警系統。省水利廳大力通過推進信息采集自動化、通信傳輸現代化等系統的建設，實現了河北省各市的雨情、水情、汛情、工情、災情等各類防汛抗旱數據的快速查詢，為省、市防汛抗旱指揮中心的指揮決策提供依據。全省整合并新建多個雨量觀測站點，遍布城市鄉村，實現了雨情的快速采集。石家莊、張北、承德和秦皇島4部新一代天氣雷達也已經建成。

在公共衛生方面，石家莊市突發公共衛生事件預警與應急指揮系統，建立了傳染病疫情、突發公共衛生事件、疾病監測資料等33個數據庫。系統開通以來，已經成功對流感、麻疹、風疹、水痘和手足口病等傳染病疫情通過媒體發布了100多次預警信息。

在森林防火方面，建成了省、市、縣三級森林防火指揮網絡。初步實現了林火監測科學化、網上辦公自動化、應急管理規范化，提高了應急管理的效率和質量。

5．應急演練全方位開展

2007年以來，全省各應急專項負責機構、地方政府和有關部門，針對不同類型的突發事件，多次舉行應急演練，提高了應急實戰能力。

6．完善救災物資管理體系

截至2005年底，全省共投資3800余萬元，建立救災物資倉庫12處（不含縣以下），總建筑面積14854平方米，儲備了以帳篷和棉被為主的救災物資。其中省本級救災倉庫投資2000萬元，建筑面積5600平方米，目前共儲備棉被、棉衣57000件，帳篷930頂。并與有關廠家簽訂了不宜長期存放食品及方便面和礦泉水等隨時調劑、供貨合同。全省任何地方發生重大自然災情，確保3小時內所需救災物資全部運送到位。初步形成了省市相互支持、相互補充的救災物資儲備體系。

表1 河北省大規模應急演練

三、河北省應急管理體系存在的問題

近年來，河北省立足本省實際，在應急管理體系方面做了大量工作，取得了明顯成效。但是，與應急管理體系較發達的國家和國內一些省（區）相比，河北省應急管理體系還有一些不足和問題。主要體現在以下幾個方面。

1．缺乏具備統籌協調能力的應急綜合管理機構

應急管理缺乏長效機制和綜合管理部門。雖然各級政府設有應急管理辦公室，還有一些專項協調機構，但這些機構對其他部門不具有統一指揮和調度的職權。圖1所表示的是這種橫向管理體系的結構特征。它在臨時集結各方力量、集中調度方面有一定的優勢，但也存在很多弊端。

圖1 河北省應急管理機構組織模式

在面對重大公共危機時，政府可以臨時成立應急處置指揮機構，統一協調各個單位，在短里間里集中行政資源，應急處置效果明顯。但由于各部門平日各自為戰，難以避免條塊矛盾。這一點在應急演練中可以看出，雖然全省應急演練次數多，規模大，但其中單部門組織的多，聯合舉行的少。平時各自為政，使得臨時集中以后，各方力量容易出現不能有效整合的問題，難以形成統一指揮、反應靈敏、協調有序、運轉高效的應急機制。造成人員投入、資金使用、資源調配等方面的浪費。

發達國家的應急管理多數采取的是集權加聯動的模式。美國在20世紀80年代建立了總統直接領導的“聯邦緊急事務管理局”，在多次反恐行動及重大減災活動中，該部發揮了突出作用；日本將災害防御部門提升到部級，設立了“防災省”，一旦國家發生重大災難事件，政府首相將擔任總指揮。

2．過于依靠政府力量

在應急管理中，政府確實應該發揮主導作用。但過于依靠政府行政職能的加強并不能從根本上實現應急機制設立的目的。培訓、強化公眾的憂患與安全意識，發揮全社會參與政府應急管理工作，是應急機制改革與完善的必要內容。河北省目前在全面動員方面的工作仍然不夠充分，尤其是部分農村地區的應急工作相對薄弱。雖然針對偏遠農村存在信息盲區的問題，全省已經積極開展了氣象災害防御知識進農村的活動，但在其他類型的危機防御方面，農村地區的應急體系不如城市完善。這是一個必須得到解決的問題。

縱觀日本、美國等發達國家應急管理工作的經驗，最突出的特點就是政府在不斷加強準備的同時，促進行政、企業、地區和社區居民、志愿者團體等的攜手合作和相互支援，建立了一個在公共危機發生時攜手相互幫助的社會體系。這一做法值得我們借鑒。

3．缺乏有效投入機制和對資金分配的管理

在一個完整的應急管理體系中，涉及到人力、物力、財力等物質條件的供給與消耗，特別是后期的恢復階段更是需要強大的物力與財力的支持。在全省各級預案中規定，應急資金或物質保障主要是由地方各級人民政府來負擔。盡管各級政府對應急工作投入了大量財力物力和人力。但是從全省范圍來看，多數地區在應急管理方面依然缺乏長效的、有計劃、有保障的專項資金投入。

從目前的法規和各級預案的內容來看，全省對于救災資金管理方面還缺乏詳細的規定。例如，與日本相比，沒有對下撥資金在各個重建項目中劃分的原則做出明確規定，沒有對地方政府財政的一般自然災害救助資金下撥做出明確規定。此外，企事業單位捐贈的善款可否稅前列支、沖抵稅款等操作層面上的問題，也沒有做出明確規定。

4．非政府組織缺乏統一管理

非政府組織及志愿者在應急工作中可以起到非常重要的作用，是重要的應急處置力量之一。河北省目前還沒有充分重視非政府組織的作用。對非政府組織還缺乏統一的管理、培訓。

5．災后重建和保險體系比較薄弱。

災后重建的資金，除了政府投入和社會捐贈之外，有效的市場風險分擔機制也不可忽視。目前河北還沒有建立完善的巨災保險體系。這一點發達國家也有經驗可以借鑒。為了有效應對災害，轉移風險，日本建立了由政府主導和財政支持的巨災風險管理體系；在美國，政府積極引導個人對災難的認識，提供基本應變常識、協助設計家庭應變計劃、引導購買合適的保險、支持對老弱病殘的協助等。

四、河北省應急管理體系建設的方向

根據以上分析，建議從以下幾方面進一步開展河北省應急管理體系的建設。

1．重構應急管理的組織體系

通過建立應急聯動中心，實現全過程的應急管理。該過程包括事故預警、應急預備、響應及恢復四個階段。從這四個過程出發，結合實際公共事件的發展趨勢，建立如下圖2所示的應急管理的組織機構體系。實際上，要在實踐中真正發揮作用，必須建立完善的應急流程、職責和規范；理順應急聯動中心與各個專業應急管理部門的協調關系,正確處理職業化應急機制與行政管理機制的關系，在預測預警、決策指揮、快速反應方面，要以職業化的應急機構為主，在協調溝通、物質保障、應急后評估和恢復重建方面要以政府相關行政管理部門為主。

2．提高應急實戰能力

第一要重視突發公共事件的全過程管理。突發公共事件應急機制是完整的、連續的過程。只有將各環節的保障和應急能力統籌協調發展，才能形成合力，實現突發公共事件保障和應急機制的最優化。

圖2 河北省應急管理的組織設計

第二要充分動員全社會力量。避免重視政府應急能力建設、輕全民危機教育和培養的傾向。不僅重視公務人員的系統培訓，也要對廣大公眾進行突發事件應對的素質教育，提高他們的危機意識和實際應對能力，包括心理防范、法律救助和心理援助。

第三要進一步完善預警機制和信息傳遞。在預警機制不斷完善的同時，要重視信息傳遞工作。只有讓公眾及時掌握危機信號，采取必要的預防和救治措施，才能把危機控制在最小的范圍之內。改進目前的“分級響應機制”。在突發事件分級上要綜合考慮覆蓋范圍和各種因素的影響程度，進一步完善目前的“分級響應機制”。其次，解決預警信息“最后一公里”的問題，采取短信平臺、網絡傳遞、信息專員等多種形式，把將預警信息及時有效地告知公眾。

3．加強應急管理保障工作

應急管理作為社會實踐活動，都要投入一定的人力、物力和財力等資源。因此，加強應急管理的保障工作，人力、物力和財力是三種最基本的應急保障資源。

一方面，在現有應急物資儲備的基礎上，加強人才儲備。應急人員應由政府公務員、專業應急救援隊伍、企業員工、社區居民和志愿者組織構成。應急救援應該是一個社會全員參與、平戰結合的網絡體系，且應急管理對人力資源的需求是目標導向的，例如不同類型和級別的突發事故災難的應急處置，需要配備的應急人員就不一樣。因此，要識別應急工作中不同的人員需求，首先要對整個應急管理體系下各職能部門或崗位進行職務分析，這是應急人員配備規劃中的關鍵環節。

另一方面，重視危機預防工作。危機管理的重點不僅是事后救助和處理，平時預防和防微杜漸也可以避免某些危機的發生。例如，重視加強食品安全控制技術研究，建立食品安全標準等。提出適合省情的一些主要的關鍵性的保障措施，初步建立公共安全評估與危害控制技術體系。是應急保障工作今后的一個重要發展方向。

4．培育成熟的非政府組織

非政府組織作為公眾參與應急管理的重要形式，是應急管理過程中的重要組成部分。政府應加快觀念轉變，為非政府組織創造成長壯大的條件，充分信任并給與一定的自由。此外，政府應通過多種方式給予非政府組織資金資助，包括通過稅收優惠等直接手段以及政策傾斜等間接手段，尤其是非政府組織的發展初期，其成長更多的是依賴政府的財政支持。此外，為了防止非政府組織在參與過程中發生“異化”的可能，務必要在參與和控制之間保持必要的平衡。

[1]羅伯特·希斯．危機管理[M].王成,宋炳輝,金瑛,譯.北京:中信出版社,2001.

[2]FARAZMAND A.Handbook of Crisis and Emergency Management [M].New York:Marvel Dekker,Inc，2001．

[3]BROWER J,CHALK P.The Global Threat of New and Reemerging Infectious Diseases:Reconciling U.S[M].National Security and Public:Health Policy,2003.

[4]COOMBS W T.Ongoing Crisis Communication:Planning,Managing,and Responding[M].London:Sage Publications,Inc,1999.

[5]陳淑偉.大眾傳媒在突發事件應急管理中的角色與功能[J].青年記者,2007,(1):75-76.

[6]梁慶寅.非典:反思與對策[M].廣州:中山大學出版社,2003:140.

[7]戚建剛.《中華人民共和國突發事件應對法》對我國應急管理體制之創新[J].危機管理研究通訊,2007,(11):4-9.