淺析我國農村最低生活保障制度

□楊 陽 [南京大學 南京 210093]

一、我國現行農村最低生活保障制度概述

（一）農村最低生活保障對象

農村居民最低生活保障對象是家庭年人均純收入低于當地最低生活保障標準的農村居民，主要是因病殘、年老體弱、喪失勞動能力以及生存條件惡劣等原因造成生活常年困難的農村居民。主要包括：1）無勞動能力、無生活來源、無法定扶養義務人的老年人、未成年人、殘疾人；2）疾病、殘疾、災害等原因造成生活困難的人員；3）因缺少勞力、低收入造成生活困難的家庭；4）國家有關政策規定給予救濟的人員，如特殊人員救濟等。

（二）農村最低生活保障標準

農村最低生活保障標準由縣級以上地方人民政府按照能夠維持當地農村居民全年基本生活所必需的吃飯、穿衣、用水、用電等費用確定，并報上一級地方人民政府備案后公布執行。農村最低生活保障標準要隨著當地生活必需品價格變化和人民生活水平提高適時進行調整。本著“低標準起步"的原則，低保對象一般由縣區政府根據本地區實際情況制定統一標準，鄉鎮政府再根據各地的情況確定各自的標準，并根據情況的變化而不斷地進行調整；也有些地方是由縣(市)政府統一制定低保標準，各鄉鎮政府根據這一標準統一實行[1]。

（三）農村最低生活保障制度發展歷程

農村最低生活保障制度從1992年在山西省陽泉市初創，至今已歷時20年多，大致可分為如表1所示的幾個階段。

二、農村最低生活保障制度實施現狀及存在的問題分析

（一）絕對貧困和低收入人口規模以及參加農村低保的人數

2011年11月29日，中央決定將農民人均純收入2300元(2010年不變價)作為新的國家扶貧標準，這個標準比2009年提高了92%，把更多低收入人口納入扶貧范圍。按照29日當天人民幣市場匯價1美元兌6.3587元人民幣計算，中國新的國家扶貧標準大致相當于每日1美元（實際0.99美元）。經過此次大幅上調，中國國家扶貧標準線與世界銀行制定的“名義國際貧困標準線”的距離為史上最近，體現了中央對農村地區的重視以及改善貧困人口生活的決心。世界銀行于2008年宣布，將國際貧困標準從每天生活費1美元提升至1.25美元。這就意味著，盡管貧困線提高使全國貧困人口數量從2688萬人擴大到1.28億人，但仍然存在至少21%（0.99美元到1.25美元之間）的“被脫貧”人群。

表1

表2 1985～2011年我國農村貧困線標準變化

從表2中我們看出，目前我國的貧困線確定的還只是絕對貧困標準，標準確定一直以來遠遠低于國際水平。為了進一步理解我國目前的貧困線水平，筆者還做了農村居民純收入與貧困線的一個比較。由表2我們可知，我國的貧困線占據農村居民家庭人均純收入的比例歷年成下降趨勢，從1993年的43.40%下降到2008年的16.49%，2009年略有上升至23.21%。縱向比較可知，我國從1993年到2009年，農村居民家庭人均純收入從921.6元增長到5153.17元，增長了4.59倍；人均年貧困標準則是從400元增長到1196元，增長了1.99倍，貧困線水平標準與人均年純收入水平增長不相平衡。

表3 歷年農村居民純收入與貧困線情況

農村最低生活保障制度是作為農村社會安全網的基礎，是為了使生活在最低保障標準水平之下的人們能夠保持基本的生活需求而制定的制度，在一定程度上減少了我國農村的貧困人口數量，保證了部分農村居民的基本生活。從某種意義上說，它減少了我國農村居民的貧困現象。

（二）保障范圍窄，水平低，出現不公平現象

表3數據表明了歷年來我國農村絕對貧困人口總量和低收入人口總量在逐漸降低，但是對于農村參保數據這一欄我們可以看出，2002～2009年來雖然保障人數有顯著增加，但是仍然有很大一部分的貧困人口被排除在最低生活保障制度的安全網之外，也表明了我國目前農村最低生活保障制度的覆蓋面還是很狹窄的。

表4 2002年～2009年農村絕對貧困、低收入人口及參保人數情況

表5 截至2011年第4季度全國各主要 省份農村低保平均救助標準

（續表）

表4的數據表明了我國目前農村的最低生活保障標準還是十分低下的，按照全國平均數143.2元/人·月來算的話，一年的最低生活保障標準則為1718.4元/人·年，這遠遠低于我國2011年11月29日公布的2300元/年人均貧困線。

由于保障水平本身就很低，導致邊緣貧困群體（收入略高于最低生活保障標準的群體）無法得到低保制度的“青睞”，這樣這部分人群的生活就面臨著十分困難的窘境。從另一個方面也就導致了“懸崖效應”的現象出現，繼而表明農村最低生活保障制度實施的不公平問題。

同時從表5中我們還可以看出，農村最低生活保障標準存在嚴重的地區差異，最低的是西藏的80.7元/人·月，最高的則為北京的383.1元/人·月，雖然我國農村低保制度規定各地可以根據各地的實際情況決定最低生活保障標準，但是如果不同省、市、自治區之間的保障標準和保障水平相差過大，則會導致不同省份間的農村居民之間的較大不公平。

（三）城市和農村低保標準差距不合理

目前，城市居民和農村居民低保工作的管理是以戶籍為區分標準的，有時城鄉居民雖然朝夕相處，卻享受著截然不同的社會保障待遇。如2011年4季度的農村和城鎮低保救助情況，由表6我們可知農村居民的平均保障標準為143.2元/人·月，而城鎮居民的平均保障標準為287.6元/人·月，城鎮低保是農村低保的兩倍多；低保制度是按照差額補助的，表5顯示農村低保月人均支出為96.4元/人·月，城鎮低保月人均支出為224.8元/人·月，約為農村低保月人均支出的近3倍。這樣做的理由常常被說成是“城市生活成本高于農村”，但在目前完全的買方市場條件下，城鄉之間的糧油、肉蛋、蔬菜、服裝等主要生活消費品價格并無實質性差別，有時還會出現農村價格高于城市價格的情況。既然作為低保標準主要構成的生活消費品價格相差無幾，那么城鄉低保標準也就不應該過分懸殊。特別是這樣做對于城鄉結合部的農村貧困居民很不公平，他們與身邊的城市居民生活成本幾乎相同，但低保待遇卻相差懸殊。

表6 截至2011年4季度農村、城鎮低保救助情況

三、完善我國農村最低生活保障制度的探索

（一）科學制定農村低保標準

最低生活保障制度的目標是為了保證貧困者的存活，也即生存權的保證。進入現代社會以后，生存權的內涵已發生改變，第二次世界大戰后的各國立憲及相關國際人權公約使這一概念得以確立。突出特點在于在維持生命權的同時強調生存質量。鑒于各國情況的客觀差異性，一方面是1966年《經濟、社會、文化權利國際公約》規定了適當生活水準權，即“本公約締結各國人人有權為他自己和家庭獲得相當生活水準，包括足夠的食物、衣著和住房，并能不斷地改進生活條件”；另一方面聯合國也強調了適當生活水準的具體標準要結合本國國情來確定。挪威著名的國際人權公約研究學者A.埃德指出，適當的生活水準最起碼應當是：不能靠降低或剝奪基本自由來維持基本生活；而且物質生活達到貧困線以上水平[2]。針對現有低保標準普遍偏低、難以起到真正保障作用的現狀，有必要提高農村低保支出標準，變生存保障為發展保障，逐步將低保對象的就業培訓、子女基礎教育、基本醫療保障和基本住房保障等支出列入農村低保范圍[3]。

（二）保障對象和范圍上關注最低生活保障戶與邊緣戶

在保障對象與范圍上，打通最低生活保障戶與邊緣戶之間分隔，使“懸崖效應”向“緩坡效應”過渡。積極的農村最低生活保障制度重點保障兩方面人員：一是最低生活保障線以下人員。尤其要重點關注沒有勞動能力的最低生活保障對象。這類人員主要由于因疾病、因殘、因年老體弱、因喪失勞動能力或者因自然條件惡劣導致貧困，生活常年困難。對因突發性原因導致貧困的有勞動能力人員，主要通過臨時救助等措施予以解決，后者參照最低生活保障標準給予資金補助。對一些確實困難、一時難以脫離貧困需要進入最低生活保障范圍人員，要盡量簽訂協議，規定享受最低生活保障待遇時間、條件，不能因為不當政策設計導致終生享受最低生活保障等問題的出現。二是最低生活保障線以上邊緣群體。作為以收入定補助的社會政策，傳統的農村最低生活保障制度有先天缺陷。判斷一個家庭的生活質量與水平，應該看收入與支出總體情況，即從收入與支出兩方面考慮。由于家庭支出情況不同，一些收入不錯但得大病、重病的非最低生活保障家庭或者最低生活保障邊緣家庭，其生活質量與水平遠遠低于最低生活保障家庭。關注邊緣群體，關注消費支出，是彌補最低生活保障政策不足、預防最低生活保障邊緣家庭進入最低生活保障范圍的重要措施，也只有這樣，才能對真正困難的家庭及人員給予實事求是的補助[4]。

（三）注重地區平衡并適當考慮傾斜政策

目前我國各地不僅經濟發展不平衡，社會保障水平也出現兩極分化的局面，在廣大農村地區尤為突出。其中一個重要原因就是農村社會福利和社會服務事業多年來一直由地方政府承擔，缺少在全國范圍內的再分配調節機制。因此，中央政府今后的發展方向就是需要對以往由地方政府承擔社會服務和社會福利的財政體制加以調整，通過在中央建立各類農村社會救助和社會服務的專項資金，加大對中西部地區的財政轉移支付力度。在建立農村最低生活保障制度時給老、少、邊、窮地區農牧民一定程度的政策傾斜。第一，在救助標準和水平上，考慮到老、少、邊、窮地區交通不便，居住分散，同等條件下農牧民生產、生活成本比其他地方要高得多的實際困難，將最低生活保障標準和補助水平比其他省市定的高一些，適當拉開距離。第二，在救助對象與范圍上，考慮到老、少、邊、窮地區貧困量多、貧困面廣與貧困程度深的實際情況，覆蓋面比其他地區廣一些，把農村低收入以下貧困人員全部納入保障范圍，切實解決這些困難群體的生存問題。第三，在救助資金和資源籌措上，考慮到老、少、邊、窮地區財政自給率低、主要靠國家財政支持維持機構運轉的現實處境，同時考慮到隨著城鄉各項救助政策的逐步完善，尤其是農村最低生活保障對象較多、資金給付數量較大、配套資金難以落實的實際，取消資金配套政策或者降低以低于財政自給率的資金配套比例實施農村最低生活保障工作。

[1]李志強.我國農村最低生活保障制度問題研究[D].北京:中央民族大學,2009.

[2]王三秀.農村最低生活保障制度的目標轉型[M].北京:中國社會科學出版社,2010.

[3]童星,林閩鋼.中國農村社會保障[M].北京:人民出版社,2011.

[4]柳拯.中國農村最低生活保障制度政策過程與實施效果研究[M].北京:中國社會出版社,2009.