地方社會管理創新的實踐進展及其研究——文獻綜述

□課題組 [廈門大學 廈門 361005]

社會管理創新，是指在現有社會管理條件下，圍繞實現社會管理新目標、新任務，運用現有的資源和經驗，依據政治、經濟和社會的發展態勢，尤其是依據社會自身運行規律乃至社會管理的相關理念和規范，研究并運用新的社會管理理念、知識、技術、方法和機制等，對傳統管理模式及相應的管理方式和方法進行改造、改進和改革，建構新的社會管理機制和制度，以實現社會管理新目標的活動或者這些活動的過程。

一、地方社會管理創新的實踐進展

從近年國內社會管理創新的理論與實踐來看，我國社會管理創新是一個漸進式的過程，逐漸從相對簡單、貼近居民生活的市政市容、環境秩序問題等，過渡到消防安全、食品安全、社會保障等較為復雜、專業的社會管理層次，最終將達到覆蓋面較廣、較為成熟的、專業的社會管理層次。具體來說，關于國內社會管理創新的地方實踐及經驗突出地表現在下列幾個方面：

（一）電子政務

在社會管理創新的實踐中證明網絡技術、電子政務的確對社會管理創新有積極作用，如北京、上海等地的創新的確是依靠專門開發的電子政務系統重新設計和優化行政流程，通過整合業務、集成信息、共享信息推進跨部門管理，以閉環、完整、連貫的整合式流程取代以往割裂的、各自為政的分散化流程，以此實現“網格化”管理。還有安徽省蕪湖市政府“政府利用網絡實行政府與市民互動”和廣西玉林市人民政府“一站式”電子政務新模式以及各地開展的“15（10）分鐘生活圈”、社區“一站式服務”，鞍山市和鐵東區建立的“社會管理服務網”也都是以網絡技術為條件，通過網絡平臺實現社會管理服務和解決群眾訴求。

（二）民間組織管理

改革并完善民間組織管理體制，發揮公民社會的建設性作用，是社會管理創新的重要內容。上海市普陀區長壽路街道辦事處“社區民間組織管理體制改革”、廣東省深圳市民間組織管理局“社會組織登記管理體制改革”和江蘇省南京市民政局“社區社會組織登記管理體制改革”等都是地方政府探索新的民間組織管理體制的實例。此外，北京市在社會管理創新中積極探索“樞紐型”社會組織橋梁紐帶、業務龍頭、服務管理平臺作用。在不斷擴大公共服務覆蓋面的同時，通過“樞紐型”社會組織來協助黨和政府進行社會服務管理工作?！皹屑~型社會組織”意指同類型社會組織的聯合型組織，而樞紐型社會組織工作體系，按照北京市副市長丁向陽的表述，就是在社會組織管理、發展和服務中，充分發揮人民團體等有較大影響的社會組織樞紐作用。在管理上，授權其承擔業務主管的職責，對相關社會組織進行日常管理、提供集約式服務。

據資料顯示，2009年，北京市認定了第一批10家市級“樞紐型”社會組織，包括市總工會、團市委、市婦聯等；2010年又認定了市工商聯、市志愿者聯合會、市律師協會等12家單位為第二批市級“樞紐型”社會組織，對市級社會組織的工作覆蓋率達到了80%以上。今年北京市將認定第三批市級“樞紐型”社會組織，使市級“樞紐型”社會組織達到30家左右，基本實現對市級社會組織的全覆蓋。同時，將積極采取措施，逐步形成市、區、街三級“樞紐型”社會組織工作網絡。①形成的三級“樞紐型”社會組織網絡能很好地根據社會居民的需要來培育和管理社會組織。

（三）公民參與

擴大公民參與渠道，推進人民民主的發展，是社會管理創新的主要內容。北京市大興區清源街道辦事處“參與式社區治理與社區服務項目化管理”、深圳市南山區委、區人大“創建人大代表工作室”、湖南省婦聯“農村婦女參與村級治理”都是地方政府通過拓寬公民參與渠道，滿足公民政治需求的積極表現。

“志愿者服務”是近年來逐步發展成熟的公民參與的又一重要形式。它基本達到了群防群治效果，在使用中充分調動社會公眾的積極性和主動性，依法有序參與社會事務，努力形成社會服務管理人人參與、社會建設成果人人共享的良好局面。北京市借助北京奧運會的契機，在此基礎上形成了較為完善的社會管理手段。朝陽區建立了社會志愿者公益儲蓄中心網站，已有的社會志愿者及新發展的志愿者都已經統一編號并建立了檔案，制定了服務計時和品牌社會志愿服務隊伍、星級志愿者評定等辦法。愿意提供志愿服務的志愿者和需要被提供志愿服務的市民只要在網站上的受助申請和志愿服務欄里登記信息，供需服務就能無縫對接。據報道，2010年朝陽區20萬志愿者已經認領了百萬小時的志愿服務。

其他城市和地區也通過培育社會組織等契機積極建立志愿者服務。例如，佛山市南海區，通過舉行“關愛桂城”授勛典禮，表彰關愛他人、服務社會等領域表現突出的個人、家庭、團體和企業。南海希望借助“授勛”這一形式來表達對公益人士的敬意，并期望以此形成示范效應，拉動民間力量參與社會建設的熱情。并借助“社工+義工”服務體系建設，在引入和培育社區專職社會工作人才隊伍時，動員社區黨員、團員、專業技術人士、青少年學生以及離退休人員等加入志愿者隊伍，參與社區志愿服務，開展“社工+義工”服務，逐步形成“社工引領義工、義工協助社工”的社區工作模式。

（四）社區管理

當前我國社會管理創新中一大特色是改革社區管理體制，促進居民自治，將社會管理創新工作下放到公共組織、下級地方或社區來進行。例如，大慶市以改善民生為重點，勾畫了“人心和善、家庭和睦、人際和順、社會和諧、生態和美”的“五和”發展目標，與油田企業達成社區共建、資源共享共識，轄區公共資源打破“圍墻”；“六調聯動”機制、加強社區建設、延伸工作手臂、推進農村社區化建設、加強基層干部隊伍建設等五種形式有效促進了社會管理創新工作重心下移，夯實了基礎。推進城市管理和服務重心下移，將就業、救助、文體等21項功能全部進入社區。而且，浙江省湖州市“戶籍制度改革”、深圳市鹽田區委、區政府“社區治理體制改革”、北京市石景山區“魯谷社區街道管理體制創新”、江蘇省南京市白下區政府“淮海街道管理體制改革”等舉措，也在探索社區管理制度創新方面取得了一些突破性進展。

（五）維護社會穩定

在社會穩定面臨嚴峻挑戰下，各級政府進行了艱苦探索，從整體上維護了轉型時期的穩定局面。如：四川省遂寧市政法委“社會穩定風險評估機制”、內蒙古自治區公安邊防總隊“草原110”、上海市浦東新區綜治委辦公室“預防和減少犯罪機制創新”、遼寧省沈陽市委、市政府“信訪工作新機制”、廣東省深圳市龍崗區委、區政府“‘大綜管’信訪維穩機制”、西藏自治區尼木縣委、縣政府“寺廟管理服務機制創新”、上海市浦東新區司法局“社區矛盾調解”等都是地方政府創新社會管理模式，化解矛盾，加強治安，維護社會穩定的重要舉措。

（六）民主決策或協商民主

發揮現行政治體制的優勢，探索協商民主的新形式，擴大政府決策的民主化，是社會管理創新的主要內容。一些地方政府在推動決策民主和協商民主方面作出了一些突破性改革，值得高度稱道，如：貴州省貴陽市人大常委會“市人大常委會開放市民旁聽”、浙江省溫嶺市“民主懇談”、浙江省杭州市政府“開放式決策”、中共河南省社旗縣委員會“實行領導干部‘下訪’制度”、成都市新都區“基層民主政治建設”、重慶市開縣麻柳鄉黨委、政府“八步工作法”、山東省乳山市委組織部“全面推進黨內民主”等。但存在的問題仍然不可忽視：決策民主的制度化程度不高，形式主義的現象在各種實踐中普遍存在，好的做法遲遲得不到大范圍的推廣等②。

（七）鄉村治理

廣泛推行村民自治，改善鄉村治理機制，促進農村城鎮化轉型，是社會管理創新的主要內容。湖北省秭歸縣“撤組建社”、河北省青縣縣委“青縣村治模式”、中共湖北省廣水市委員會組織部用“兩票制”選拔村黨委書記、吉林省梨樹縣“海選”、浙江省武義縣縣委、縣政府“村務監督委員會”、浙江省瑞安市人民政府“農村合作協會”、江西省民政廳“村落社區建設、寧夏鹽池縣外援項目辦公室“推動農村社區公眾參與”、貴州省湄潭縣紀委“村民集中訴求會議制度”、江蘇省南京市六合區委、區政府“自然村中的‘民議會’”等社會管理創新實踐，都是各地方遵循中央的改革思路，在村民自治和農村治理機制方面所做的大量突破性改革。但是，現行的農村治理機制已經難以適應整個社會現代化轉型的需要，對農村治理進行結構性調整，建立新型的農村土地、房屋、行政、自治和公共服務制度，已經成為解決三農問題的緊迫任務②。

（八）購買公益服務（包括購買、合同外包、補貼）

2010年2月4日，在省部級主要領導干部專題研討班上，溫家寶講話指出，由政府保障的基本公共服務提供上，應該更多地利用社會資源，建立購買服務的機制。要逐步做到凡適合面向市場購買的基本公共服務，都采取購買服務的方式；不適合或不具備條件購買服務的，再由政府直接提供。要鼓勵社會資本投資建立非營利性公益服務機構。實際上，我國地方政府購買服務在許多城市（特別是沿海地區）早已開展③，近年來政府購買服務逐漸過渡到地方政府購買公益服務上。

例如，2010年起深圳市的大量公共事務委托外包給非政府的機構，已經全部社會化。2006年上海浦東新區社發局、經委、勞保局等8個政府部門分別與民辦陽光海川學校、陽光慈善救助社、街道老年協會等8家民間組織簽訂了購買服務的協議。2009年12月，中央財政部劃撥5000萬元給中國紅十字基金會小天使基金的賬戶，為1548名在小天使基金等待救助的白血病患兒每人提供3萬元醫療救助金。這是我國首例由“中央政府用財政資金購買NPO(非營利組織)服務”，有著開創性的示范意義。

1．北京市資源配置大會。2010年7月12日，北京通過建立社會建設專項資金制度，召開了由市政府搭臺、公益項目參與展示的資源配置大會。具介紹，由市區兩級財政出資1億元，向社會組織購買300項公益服務項目，每個項目將可獲得3萬至30萬元不等的資金支持。通過政府購買公益服務項目的形式來支持社會組織在社會管理中發揮作用。據報道，12日的資源配置大會共有35個項目正式簽約，簽約資金為881.6萬元；158個項目達成合作意向，涉及資金為819.33萬元。大會現場共有386個社會組織和單位協商洽談了328個項目。

具體步驟是由各個社會組織申報參與展示的公益服務項目主要包括扶貧救助、扶老助殘、醫療衛生、文化體育科普、婦幼保護、服務三農、法律援助、支教助學、生態環境、促進就業等十大類。購買的方式主要分為四大類：一是全額購買。例如通過政府全額購買民辦圖書館等機構的服務，讓民辦圖書館免費向老年人和青少年開放；二是購買服務成本，政府支付社會組織運作非營利性質項目時募集資金以外的成本；三是資助補貼，政府通過補貼的形式鼓勵社會組織提供公益服務；四是獎勵，市民政局要通過電視競標、專家和社會評審等方式，評選出100個最優秀、最受公眾歡迎的公益項目給予獎勵。④

2．虛擬養老院（居家養老模式）。虛擬養老院，就是由政府向家政服務企業購買或補貼養老服務項目，為居家老人提供專業化全天候養老服務。隨著我國進入老齡化時期，且從發展上來看全國大部分地方屬于未富先老地區。近年來，政府不斷加大養老服務的投入，發展養老服務機構，改善養老服務設施，各地也積極創新養老社會管理工具。

2003年南京鼓樓區首創“居家養老模式”，在全國率先創建“居家養老服務網”，以政府購買服務的方式與民營養老機構展開合作，免費為孤寡、獨居老人和困難老人家庭提供照應起居、買菜做飯、清洗衣被、打掃居室、陪同看病等生活照料服務。目前，“居家養老服務網”服務老人達5500多人，其中符合免費條件的2500名老人，費用由政府“埋單”。為了達到養老服務管理規范、服務到位、保證質量，徐州鼓樓區采取“三級監管四級運營”的方式進行管理。采取區、街道、社區的“三級”管理方式，對承包方嚴格限制、審查，例如對“服務外包方”要求必須具備民辦非企業資質；服務人員必須是正規中介招聘，并經過相對規范的職業技能培訓；具有規范的管理、運作流程；并建立了相關的“退出”機制。2009年12月3日，全國第二家、西北首家虛擬養老院在蘭州市城關區建成。按照當前的服務規模和發展速度測算，2012年，虛擬養老院服務的老人數量將達到3萬人,約占城關區全區戶籍人口的18%。其他地方如蘇州、杭州等都相繼出現虛擬養老院模式。

（九）管理技術創新

除了以上社會管理各領域與市場化工具創新以外，通過流程再造和績效管理等管理技術創新社會管理的實踐也在全國展開。

1．流程再造。通過流程再造改革基層（街道、鄉鎮）管理體制，將其工作重心轉移到社會管理和公共服務上來。北京朝陽區的“全模式”實現了社會管理流程的創新，通過“2+5+5”系統布局（即依托兩大組織系統，推進五項制度變革，實現五大功能提升。兩大組織系統是指部門化管理系統和監督指揮系統；五項制度變革是指監管分離、流程再造、績效評價、合作治理和誠信管理；五大功能提升，即責任主體多元化、責任確定無縫化、運行方式精細化、績效評價常態化、系統運行集成化）實現了以監督指揮中心為軸心，以問題為導向，按照信息報送、核實立案、任務派遣、任務處置、處置反饋、核查結案、監督評價七個步驟，形成閉環工作流程。

依據管理權與監督評價權相分離原則,該流程設置了獨立于各部門之外的監督指揮中心，統一行使“全模式”的監督評價及指揮工作，在保證無縫隙管理的基礎上，促使各類責任主體切實履行職責。該模式的組織模塊實行“一級監督、兩級指揮、社區協作”。一級監督，即由區監督指揮中心統一行使監督權、評價考核權。兩級指揮，即實行區級和街道兩級指揮。以公眾滿意度為導向，明確界定各類責任主體的職責范圍和履責時限，并強化對關鍵節點的監管控制，實現業務從分散走向整合，流程從部門化走向跨部門化。這種優化后的行政流程被稱為“六個天天”，即天天巡查、天天監督、天天管理、天天處置、天天記錄、天天評價。及時發現問題、及時處置和解決問題，有效提升了政府回應性和社會管理成效。

【來源：楊宏山、皮定均：《構建無縫隙社會管理系統》，《中國行政管理》，2011（5）】

2．績效管理。對基層社會管理組織的各部分通過績效管理來提高其服務質量。例如，北京市依托監督指揮平臺的動態記錄和自動統計功能，利用網絡技術，績效評價按照預先設計的評價模型和指標體系，根據信息平臺自動記錄的績效數據，實時自動生成評價結果。評價對象包括各委辦局、街道辦事處等。監督指揮平臺每天都在記錄和更新數據，各類責任主體被立案的次數、問題處理率、按時結案率、尚未結案率等數據，都可進行排名。監督指揮中心每月發布一次績效評價報告。在朝陽區區委政府大樓設有電子大屏幕，動態公布績效考核結果。

朝陽區開發了一套社會信用管理系統，它依靠監督員、熱線電話和電子探頭提供的問題信息，動態采集和記錄社會誠信數據。誠信記錄主要針對社區、社會單位、“門前三包”責任主體，目的在于提升社會主體的守法和誠信意識。依據系統平臺積累的統計數據,朝陽區還對社會單位進行信用評價。對于履行社會責任較好的社會單位，政府給予表彰和獎勵；對于履行責任不力的社會單位，政府給予批評、教育和必要的處罰。通過完善相關政策，將誠信記錄與對單位和個人的行政許可、經營年檢、資質評審等建立聯系，可促使社會單位和個人自覺承擔社會責任。

二、地方政府社會管理創新實踐的研究

我國地方政府開展了豐富多彩的社會管理創新實踐，涵蓋省、市、鄉三級政府。近年來，學者們對地方政府的社會管理創新實踐進行了較為系統的概括和總結，主要包括以下5個方面的內容。

關于社區管理創新的實踐研究。學者們對這一主題的研究又可以劃分為城市社區管理創新實踐研究和農村社區管理創新實踐研究兩個方面。關于城市社區管理創新，學者們總結了深圳、四川、北京、寧波等省市的做法和經驗，那就是加強政府與社會的合作，改革行政流程，注重多元治理，著力改善民生。與此同時，學者們通過對濰坊市農村社區建設等實例進行分析的基礎上，明確指出農村社區發育程度更低，社區管理創新面臨更加艱巨的挑戰。今后應該加快農村社區建設，形成“五位一體”（包括村黨組織、村民委員會、經濟合作社、社區服務中心、基層民間組織）的管理體制。

關于社會安全管理創新實踐研究。例如，有學者指出，山東省曲阜市建立了多元化糾紛解決機制，福建省漳州市建立了多元化矛盾調解聯動機制，浙江省湖州市成立了首個街道公共安監管理中心，天津市已初步建成軍警民聯動的社會治安防控機制。

關于改善民生，推進公共服務均等化的實務研究。學者們的研究包括陜西省的吳起和神木兩地的公共服務均等化改革，浙江省嘉興市推行城鄉社會保障一體化建設，湖北省鄂州市打破體制分割，實現三網合一，構建城鄉一體化“大醫保”等。

關于社會管理科學決策機制創新的研究。學者們對北京市成立社會工作委員會，推進以改善民生為重點的社會建設以及浙江省溫嶺市探索并實施“參與式預算”，與政府形成社會管理合力等案例進行了深入分析，在他們看來，“完善社會管理決策機制，是創新社會管理的重要任務之一”。近年來，我國農村社會管理決策機制也取得了長遠的進展。寧波市北侖區新碶街道在推行社會管理創新的過程中，不斷完善黨的基層組織形式，轉變黨在社會管理中的領導方式，發明了“1＋N”這一社區黨組織和聯合黨委的組織構架，加強了黨在基層和社會中的領導地位。

關于社會管理模式創新的實踐研究。學者們概括出了多種模式：一是合作型的社會管理模式，學者們研究了浙江省寧波市海曙區實施的社區參與式合作治理以及北京市構建“樞紐型”工作體等實例。在學者們看來，這些嘗試不僅在實踐中取得了較好的效果，也為其他城市創新社會管理體制和模式提供了經驗借鑒。二是開放型的社會管理模式，學者們研究了廣東省、福建省等地社會管理創新的實踐經驗，這些地區共同之處在于對社會管理的主體、對象本著開放和承認的態度，敢于采用新興的社會管理方式和工具，在基礎民主、外來人口管理、民生工程等方面進行了許多有益的嘗試。三是一體化的社會管理模式，學者對蘇州市建立城鄉一體化發展綜合配套改革試點區過程中推行城鄉社會管理一體化的實踐進行了梳理和分析，學者認為蘇州一體化的社會管理模式是當前經濟社會發展的客觀要求，需要進行行政管理體制、社區管理體制、城市管理體制、戶籍制度以及社會治安綜合管理等領域的一體化改革。四是服務型社會管理模型，有學者對社會管理的“朝陽模式”進行了探析，北京市朝陽區在專業化管理的基礎上，依托數值化城市管理系統，打造“全模式社會服務管理系統”，提升了社會問題的處理能力和社會風險的應對能力。

關于社會管理主體創新實踐研究。學者們對上海奉賢區農村合作經濟組織聯合會、北京市朝陽區社區社會組織聯合會以及河北省肅寧縣尚村鎮內村農民“自組織”等社會管理主體創新等案例進行了深入的剖析，他們指出“實行社會管理主體的多元化，提升社會管理主體的積極性是改善我國社會管理水平的重要抓手”。還有學者以廣東省等地為例指出，只有從根本上認清并協調好經濟和社會發展之間的關系，才能實現社會的公平和穩定。此外，寧夏省為維護民族團結，創新社會管理，鼓勵各地積極開展“和諧寺觀教堂”創建活動，利用宗教人士參與化解社會矛盾。

注 釋

① 北京日報2011-2-18，轉引自http://news.ifeng.com/ mainland/detail_2011_02/18/4744063_0.shtml

② 白鋼,史衛民主編.中國公共政策分析(2010年卷)[M].北京:中國社會科學出版社.2010,7:53.50

③ 其他服務外包形式例如2011年3月，南京市鼓樓區通過8年的“政府公共服務外包”嘗試，首次將區公共衛生服務外包給6家社會醫療機構負責，簽訂了“公共衛生服務外包協議書”。常州市鐘樓區政府及社區指導中心計算機網絡維護外包服務等等

④ 京華時報，2010-7-12，引自http://news.xinhuanet.com/ legal/2010-07/13/c_12326714.htm