行使好權利 履行好義務
——《河南省供用電條例》之我見

_武 銳

加快電力設施建設，加強電力設施保護，打擊違法用電行為，維護良好的供用電秩序，最終的目的都是為了電力事業持續健康發展，讓電力更好地服務于廣大用電人。這是《河南省供用電條例》制定的目的，也是供電企業與用電人共同的核心利益。

電力是經濟社會發展的基礎和命脈，關系國計民生、社會穩定。近年來，我省電力事業的改革和發展取得了長足進步，有力地支持了全省經濟發展和社會進步。但同時也遇到了一些矛盾和問題：一是電力規劃與城鄉建設規劃脫節，存在電力規劃建設滯后以及電力規劃隨意更改等現象；二是破壞電力設施、架空線路保護區內違法作業以及竊電等違法行為嚴重威脅了電力設施的安全穩定運行；三是侵害用電人權益的現象時有發生；四是電力行政執法主體缺位，監督管理跟不上，致使一些違法行為得不到及時有效的查處。這些問題已嚴重威脅正常的供用電秩序，影響電力服務水平。

我國現行的《電力法》、《電力供應與使用條例》、《電力設施保護條例》等法律、法規均是上個世紀90年代在電力工業傳統體制下制定的，隨著社會主義市場經濟的建立與完善、電力管理體制改革日益深化和電力技術的迅速發展，立法滯后及與其他法律法規之間的沖突和不協調逐漸顯現，已不能滿足供用電活動的現實需要。

1.電力職工在巡視線路 王輝/攝

《河南省供用電條例》（以下簡稱《條例》）通過前，全國已有20個省（市、區）制定了地方電力法規，另有9個省（市、區）制定了相關的政府規章，有的?。ㄊ?、區）既有電力法規，也有政府規章，有的?。ㄊ?、區）有兩部電力法規，而我省既無電力地方性法規也無政府規章。通過地方立法的方式對原有電力管理法律制度補充與完善，解決電力事業發展面臨的突出問題，已成為應時之需。

《河南省供用電條例》的頒布實施非常及時，意義重大，是我省電力事業法制建設的重要里程碑。它進一步明確了供電企業、用電客戶的權利義務與責任，明確了電網發展專項規劃的法律地位，明確了在電力設施保護和打擊竊電、維護供用電秩序工作中供電企業與行政管理部門之間的責任劃分，細化了相關措施。它的頒行將為電網項目創造良好的建設環境，為電力設施保護以及電力設施與其他設施相鄰關系的處理確定原則和標準，為電網安全穩定運行提供法律保障；為竊電等違法行為受到有效處理提供更明確的法律依據；在全社會營造依法用電的氛圍，創造和諧的社會環境，為河南電網持續健康發展和安全穩定運行提供保障，有利于促進全省經濟社會發展。

《條例》特點鮮明內涵豐富

開門立法，集體智慧結晶。立法是分配社會資源、權利、利益等的制度性安排，立法工作是一項很嚴肅的工作，同時也是一項專業性和技術性很強的工作。在我國現行立法和行政管理體制下，地方立法程序一般是由相關行政部門起草，政府審議通過后再提交立法機關審議。而《條例》是河南省地方立法中第一部由立法機關直接牽頭主導起草、審議、批準的地方性法規。立法過程中河南省人大常委會始終堅持開門立法、民主立法，暢通公眾表達意見建議的渠道，整個過程向社會公眾開放。立法過程中，立法起草小組先后到全省18個地市及重要縣級市調研，召開各層面討論會、征求意見會上百場，廣泛征集基層政府相關部門、廣大客戶與供電企業代表的意見；就“電力主管部門確定”等核心問題及“線下違法種植樹林的清理”等重點問題多次召開政府相關部門與法律專家參加的論證會；條例草案幾次公開征求社會公眾意見；在第三次審議中的分組討論全程現場直播，成為河南省人大立法的首例?！稐l例》切實成為全省各界最廣泛參與、保護最廣大電力用戶利益、為最廣人民群眾服務的地方法規。

綜合性法規，內容全面。從全國地方性立法與規章來看，大多數針對電力設施保護、電力設施建設、打擊竊電等專項立法。而《河南省供用電條例》是一部綜合性電力地方法規，不僅包含電力設施保護和反竊電兩大塊內容，而且還對電網規劃與建設、電力供應與使用、用電人權益保護等內容進行了規范。《條例》一方面細化了《中華人民共和國電力法》和國務院相關行政法規的有關條款，將部門規章中可操作性的條款上升為地方法規內容，充分吸收兄弟省市地方立法的精華；另一方面，也針對河南供用電領域中的突出問題，總結了近年來的一些有效做法，進行了系統、全面的細化和補充，內容完善、綜合性強，具有鮮明河南特色。

援引規章多，可操作性高?！稐l例》一方面結合我省實際，對《電力法》、《電力設施保護條例》、《電力供應與使用條例》等上位法的相關內容進行了細化和完善，另一方面將《供電營業規則》等規章中的多個操作性強、實踐中常用條款上升為法規，提高適用效力，具有很高的可操作性。比如，第48條規定的竊電情形中，除列舉了《電力供應與使用條例》第31條規定的所有竊電情形外，增加了“私自增加容量用電”、“非法改造用電計量裝置的計量方法和標準”及“使用非法用電充值卡用電”等最近幾年新出現的竊電方式，便于竊電事實的認定。第32條規定的架空電力線路保護區內禁止行為中，除《電力設施保護條例》第15條規定的禁止行為外，增加了“垂釣”，“導致導線對地距離減少的堆積、鋪墊、填埋”，“燃放煙花爆竹”，“飄懸氣球”等我省常見多發的危害電力設施行為，加強電力設施保護。

《條例》第33條將行政規章《電力設施保護條例實施細則》中關于供電企業對于電力設施保護區內違法種植的樹木應當予以砍伐，并不予支付任何費用的規定上升為法規，同時細化了操作程序，為線樹予盾的解決提供了法律依據。而《條例》第48條第3款“竊電量的計算，依照國家有關規定執行”，以一個準用性規則規定竊電量的計算，可以依據《供電營業規則》第103條的規定來確定，提高了行政規章《供電營業規則》相關條款的效力。

《條例》主要內容闡釋

《河南省供用電條例》共6章64條，主要對政府在供用電中的職責、用電人權益保護、供用電設施建設和保護、電力供應與使用、法律責任等內容進行了規范。

《條例》繼承和貫徹了上位法，符合我省供用電工作的實際，在內容上既注重國家《電力法》及其他法律、法規的銜接，又注重從我省實際出發，突出地方立法特色?！稐l例》突出了以下幾個方面的重點：

一、明確了政府部門在供用電中的責任

電力事業既是國民經濟的基礎性行業，又是關系到千家萬戶的公用事業。經過政企分開和廠網分開兩輪改革后，政府原有的電力行政管理職責被分解分散，從而造成實際中電力行政執法主體缺位、政府部門職責不清等現象。結合我省目前電力管理工作現狀以及今后面臨的機構改革等情況，《條例》明確規定了政府以及有關部門的責任。例如，《條例》第3條規定：“縣級以上人民政府應當將電力發展納入當地國民經濟和社會發展規劃，加強對本行政區域內供用電工作的領導，建立健全工作協調機制，解決供用電工作中的重大問題。”《條例》第4條規定：“縣級以上人民政府確定的電力行政管理部門，負責本行政區域內的電力規劃建設、電力設施安全運行、電能保護的監督管理工作……”這樣的規定，進一步明確了責任，有利于發揮各自的主體作用。

二、明確了電力發展專項規劃的法律地位

目前，部分地區的城鄉規劃與電網發展專項規劃銜接不夠，電力建設經常陷入“無地”、“無走廊”的困境，而在城鄉開發與建設過程中，往往沒有同步進行電力設施規劃，項目建成用電難時有發生。《條例》明確規定：“電網發展專項規劃應當符合城市總體規劃和鄉、村規劃、土地利用總體規劃及生態和環境保護規劃，并與有關規劃同步實施。”同時規定：“任何單位和個人不得擅自變更經批準的電網發展專項規劃?！泵鞔_“縣級以上人民政府應當將電力發展納入當地國民經濟和社會發展規劃”，“按照電網發展專項規劃，統籌安排相應的電網建設用地、架空電力線路走廊和地下電纜通道。城鄉規劃管理部門應當按照電網發展專項規劃，對電力設施用地、架空電力線路走廊和地下電纜通道進行規劃控制”，為解決電力發展專項規劃落地難的突出矛盾提供法律依據。同時，《條例》規定“架空線路走廊（包括桿、塔基礎）和地下電纜通過建設不實行征地”，為從源頭保障電力設施建設的順利實施創造了條件。

三、加強了供用電設施的管理和保護

隨著中原經濟區建設和城鄉一體化發展的大力推進，全省各地對電力的需求越來越大，電力建設的規模也越來越大。供電企業在運營中面臨很多困難和無奈，侵占供電用地、損壞電力設施現象時有發生，架空電力線路與樹木、建筑物的矛盾也日益突出，不僅嚴重影響電網安全穩定運行，由此引發的觸電人身傷亡事故更是觸目驚心。為了營造良好的供用電秩序，保障供用電安全，《條例》在第三條明確規定縣級以上人民政府應當將電力設施保護工作納入社會管理綜合治理責任范圍，強化為政府的責任追究，并在第27條、第29條、第31條、第32條、第33條等中強化了對供用電設施保護的內容。這些規定，豐富、細化了上位法的規定，使對供用電設施的管理保護更全面、措施更具體，具有更強的針對性。

尤其是，《條例》明確規定了：對于在電力設施保護區內違法種植的或者自然生長的樹木、竹子等高桿植物可能危及電力設施安全時，植物產權人或者管理人在被電力設施產權人告知排除障礙而拒不排除的，供電企業可予以修剪或者砍伐，并不予補償。對于在電力設施保護區內違法建造的建筑物、構筑物，經告知不予改正的，供電企業可不予供電，為河南電網遭受外力破壞中最重要的兩個因素的控制與排除奠定了法律基礎。

四、加強了對電能的保護

電能是一種無形的特殊商品，看不見摸不著，且供用同時完成。然而，日趨蔓延的竊電現象，不僅嚴重危及電網安全和社會穩定，而且給國家帶來嚴重的經濟損失。據不完全統計，我省每年因用電行為不規范和竊電造成的損失達數億元。針對目前竊電現象嚴重、竊電行為更加隱蔽，以及發現難、取證難、查處難等情況，《條例》作出了具體規定，加強對竊電行為監督和查處。如《條例》在第48條、第49條明確界定了竊電行為，第50條、第51條賦予了供電企業必要的監管權利。第61條、第62條法律責任中，對竊電行為設定了相應的民事、行政、刑事三種責任，分三個層次規定了供電企業、電力行政管理部門、公安機關等的相關權利和責任，為依法查處竊電行為、保障供用電安全和社會公共利益奠定了堅實基礎。

五、妥善處理了供用電活動中的相遇關系

供用電設施的規劃建設和保護，勢必會與其他公共工程設施規劃建設、用地及其地上附著物、建筑物、構建物等相遇而產生沖突。怎樣解決好這種相遇關系，體現立法的公平、公正，也是《條例》重點規范的內容之一?！稐l例》在第25條規定人民政府應當按照有關規劃，統籌安排電力設施用地等，在第26條、第27條中規定了用地補償制度、電力設施保護區特殊保護制度；在第33條中規定了對架空電力線路保護區內危及電力設施安全高桿植物的合理處置方法；在第34條、第35條中設定了與其他公共設施相遇關系的協商解決、賠償（補償）制度，等等。這些規定，不僅使相遇關系的雙方置于平等地位，而且體現了依法協商處理和維護各方合法權益的原則。

六、加大了對違法行為的懲處力度

《條例》對損害用電人權益行為、隨意拉閘停電行為、擅自提高電價或者加收其他費用的行為、危害電網建設行為、危害電力線路安全行為、違法用電行為等都明確了相關法律責任和具體的處罰標準、處罰主體。另外，《條例》對電力行政管理部門、電力監管機構及其工作人員在供用電管理中瀆職行為明確規定了相應法律責任，充分體現了權力與責任的統一。這樣規定，有利于督促國家有關部門及其工作人員依法行政、勤勉工作，不斷提高工作的質量和水平，促進我省電力事業的健康發展。

七、強化了對用電人權益的保護

保護民生是近年來政府與立法部門的共識。在廣大公眾看來，供電企業既具有公用事業性質，又因獨家經營具有壟斷性質，在供用電關系中處于強勢地位，而廣大用電人相對處于弱勢地位，二者之間的權利義務關系是不對等的。在立法征求意見階段，不少用電人對此提出了意見和建議。因此，在審議修改的過程中，立法機關堅持將平衡供電企業與用電人之間的權利義務關系作為一個重要的立法指導思想。《條例》在總則中明確規定，“供電企業與用電人應當遵循平等自愿、協商一致、誠實信用的原則，依法行使權利和履行義務”，同時從最大限度地保護用電人合法權益的角度出發，在《條例》中設專章計16條，規定了用電人權益保護的內容，并將其放在《條例》的第二章突顯出來，充分體現了以人為本、立法為民的思想。除此之外，《條例》還在第45條、第46條中，通過規范停限電行為，強化了對用電人權益的保護。這些內容成為我省供用電條例的一大特色。

加快電力設施建設，加強電力設施保護，打擊違法用電行為，維護良好的供用電秩序，最終的目的都是為了電力事業持續健康發展，讓電力更好地服務于廣大用電人。這是《條例》制定的目的，也是供電企業與用電人共同的核心利益。立法的價值在于確定規則、減少爭議、促進和諧。《條例》明確了供用電雙方的權利義務與責任，明確在電力設施保護和供用電秩序維護中，供電企業與行政管理部門之間的職責與措施手段。學習貫徹《條例》就是要深入理解每一個條款覆予供電企業的權利與義務，行使好權利，履行好義務，防范法律風險，維護合法權益，不斷提高公司依法生產經營水平，更好地服務千家萬戶，服務全省經濟社會發展。

2.供電企業工作人員為被撞傷的電桿實施截肢恢復手術 郭棟/攝