“食品安全需要老百姓的力量”

徐智慧

5月的一天，復旦大學一間會議室里，25歲的碩士研究生吳恒作為主人接待了上海市食品安全委員會辦公室（以下簡稱“食安辦”）主任閻祖強、副主任顧振華一行9人。閻祖強說，因為是“交流學習”，就應該上門拜訪，才能顯示出誠意。

會談持續了兩個半小時，復旦學生吳恒介紹了“擲出窗外”網站的來龍去脈，大家邊看著PPT邊聊，對于這個由一群學生發起主辦的旨在“給公眾提供一個有毒有害食品的信息檢索平臺”的民間網站，來自政府的“食安辦”表示了贊賞，“顧振華副主任說，我對食品安全問題的思考、憂慮、困惑，是有意義的，值得肯定，非常支持我把這個網站辦下去”。

他們的態度有些出乎吳恒的意料。創辦食品安全監督網站一年多了，這其實是他第一次接觸到主管食品安全的政府官員。此前他曾猜測，這次會談很有可能不太友好，他想象過對方可能會比較官僚，而擔心“擲出窗外”可能被打壓，甚至被封殺。但談話后，吳恒坦言，在一定程度上他改變了對上海市“食安辦”的看法。

這是一次來自民間食品安全監督力量與官方的尚不多見卻很良性的溝通，彼此正向的印象都超過了之前的揣測。

不過，當上海市“食安辦”提出“如果需要，我們愿意提供必要的資金和技術支持”時，吳恒的老師搶著代學生回答道，“吳恒考慮到網站的公益性和獨創性，有政府參與可能反而會造成不好的影響。”對方爆發出一陣大笑，說表示理解。

公民監督覺醒

在腦海里冒出創辦一個“有毒食品檢索網站”的念頭之初，吳恒沒有想到后來的進展會那么快。2011年5月，他在網上發帖招募志愿者，兩天之內就有數十人響應，“這說明在民間關注食品安全并愿意為之做一些事的人非常多，我只是扮演了振臂一呼的角色。”

今年5月的問題膠囊事件，讓“擲出窗外”點擊率驟增，加上微博“蠻子文摘”的推介，吳恒租用的服務器在今年5月3日被大量涌入的點擊擠到崩潰，不得不暫時關閉“搜索”功能。

“擲出窗外”網站是民間更多介入食品安全監督的一個代表。

過去在中國的歷次食品安全事件中，一直都有媒體的身影。它們扮演著一種“開罐器”的作用，揭開黑幕，讓真相大白于天下，敦促職能部門執法。

媒體人在反思，在食品安全領域，輿論監督的力量并不弱小，為何食品安全事件仍然層出不窮，花樣翻新。

在央視3·15晚會制片人尹文看來，媒體只代表著一種輿論監督權力，媒體監督只起促進和催化作用。曝光之后，解決問題要靠職能部門，最后形成整個社會公民自律，減少制毒售毒，并讓公民發揮監督作用，人人喊打。

“中國的食品安全問題若想得到根本解決，一方面有賴政府監管的加強；另一方面更重要的是，要形成公民社會，讓公民倫理和契約精神得到普及。”尹文說。

尹文認為，最近看到一些公民主動參與到食品安全的維權行動中，這是公民意識覺醒的良好征兆。

監管之困一：多部門監管

在媒體、大眾“咬住食品安全不放松”，公民行動風起云涌的時刻，職能部門的監管職責同時成為關注點。“監管不力”，似乎成了所有食品安全問題的核心問題。可是，事情并非這四個字說起來這么簡單。

上海市食品安全委員會辦公室常務副主任顧振華對《中國新聞周刊》表示，各級政府監管投入的力量并不少，但是多部門的監管存在交叉重復，這是中國行政體制的一個陳舊的弊病，“實際效率不高，亂象叢生”。

這也是越來越為人熟知的一個事實，“一頭豬有十幾個部門管”經常被用來譏諷這種多頭共管的體制，農業部管飼養，商務部管屠宰，工商局管銷售，還有質量監督、衛生、食品藥品監督管理局、發改委......

食品安全領域有十幾個政府部門共同負責，隨著食品安全危機深化，這種監管體制的弊端越發暴露無遺。

食品安全的監管有其特殊性，在食品生產制造的上中下流供應鏈，甚至流通環節都會發生食品安全問題。生豬在飼養環節會有瘦肉精，豬肉制成火腿會有添加劑，運輸倉儲環節可能會有污染，這些分別由不同的部門負責。

尹文用“筷子”來比喻多個部門共管食品安全的弊病，“把一根筷子截成十多段，然后拿線串起來，會怎樣，它就軟了，不能當筷子使了。”

一旦發生食品安全事故，農業、質監、衛生、工商、食藥局等一起到場，人員浩浩蕩蕩。但是力量分散，人力物力非常浪費。“如果是瘦肉精，那就是飼養環節出的問題，只要在源頭上檢測就行，下游沒必要再重復檢測。”顧振華說。

顧振華告訴《中國新聞周刊》，“從三聚氰胺事件開始，凡是出現食品安全事故，不是一個部門打板子，多個部門要一起打板子。大家一起打板子，等于沒打板子，反正做好做壞一個樣，出了事大家都有份。”

“食品安全監管一定要職責明確，責權一致，才不會推委扯皮。”多年從事基層食品安全工作的他認為，如果把有限的資源集中起來就給某一個部門集中管理，那么這個部門力量就很強。比如可以把農業、質監、工商、食藥局、出入境檢驗檢疫集中在一個部門，效率會增加很多。“質監不管，農業不管，誰管，食品安全問題市長一定要管，市長總負責。”

中國涉及到食品安全的法律，有《食品安全法》，還有《農產品質量安全法》《動物防疫法》《工業產品質量法》《進入口食品檢驗檢疫法》等等，但這5部法律的管理方式、執法主體都不盡相同，相互之間的協調就會產生一些問題。其中，最大的矛盾是《食品安全法》和《農產品質量安全法》的交叉管理。

顧振華認為，食品安全監管職能簡化是大勢所趨。但這仍是個說易行難的難題。考察世界各國，他認為監管最好的是歐洲。歐洲在“瘋牛病”事件前，也是多個部門共管，包括農業、水產、衛生、商業等等，“瘋牛病”事件后，歐洲把這些部門都集中起來，專門成立了食品局。而美國的食品監管是由兩個部門在管，一個是農業部，一個是FDA（食品藥品監督管理局）。肉禽蛋歸農業部管，肉禽蛋以外的歸FDA。但這兩個部門一樣會產生扯皮，比如三明治，面包中間夾肉和蛋，就會產生FDA管外面的面包皮，農業部管里面的肉和蛋。

監管之困二：懲罰太輕

食品安全事故頻發的另一個原因，有人歸結為“懲罰太輕”。

為什么不讓企業倒閉呢？某企業的公關人員說過的一句話頗有代表性，“如果再加重處罰，讓企業倒閉，一大幫子就業的人上哪里吃飯？”

實際上，2009年的《食品安全法》比1995年的《食品衛生法》，在處罰標準上已有很大提高。按照2009年版的《食品安全法》，罰款有兩種計算方式，一種是按照絕對值最高可以罰到10萬，還有一種計算方式，按照違法物質的貨值，最多可以罰10倍。而1995年的《食品衛生法》罰絕對值最高是5萬，另一種計算方式是按照違法所得罰5倍。顧振華也承認，還是罰得太輕，沒有發揮法律的懲戒作用。

有人問上海“食安辦”，你們為什么不用管“酒杯”的東西管住“筷子”？顧振華很無奈，食品安全的違法者往往不是自然人，而是法人，“區區１０萬塊，對有些企業根本不起作用。”

他介紹說，像《食品安全法》里面有一條是吊銷經營許可證，當企業因為違法被吊銷許可證了，法定代表人五年內不得再申請從事這個食品行業。這等于判了一家企業“死刑”，已是最嚴重的處罰。但實際上，“這條處罰幾乎形同虛設。因為他以兒子或者老婆的名字再申請一個，換個地點和名字就可以照開不誤了”。

“吊銷許可證是我們的最嚴重的處罰，所以我說，法律還沒有發揮它的震懾作用，起到讓違法者敬畏、不敢做的作用。”顧振華表示。

政府在行動

作為上海市政府對食品安全的綜合議事機構，上海市食品安全委員會辦公室應2009年國家《食品安全法》明確要求的各省市須成立食品安全委員會背景下，籌備成立。而事實上，在“食安辦”成立之前很長時間，政府已經為它的成立作了許多準備工作。

2004年，上海市已建立食品安全聯席會議制度，2011年5月，改成食品安全委員會，食品安全委員下設一個辦公室，這是個獨立的正廳級的機構，共協調18個跟食品安全有關的部門。

食品安全委員會主任是由分管食品安全的副市長沈曉明領導，除專職的主任副主任，另外還有5個副主任，由農委、工商局、質監局、食品藥品監督管理局、出入境檢驗檢疫局的領導擔任。“食安辦”每季度開一次會。

不過，知名天使投資人薛蠻子認為，目前各省市雖然成立了“食安辦”，但“食安辦”仍只是組織協調機構，尚未從根本上改變食品安全監管的職權不清、交叉重合的問題。他覺得，“國家應該專門成立一個機構全面負責食品安全，徹底結束多部門交叉管理的混亂和扯皮現象。”

為了確立這個機構的權威性和高效，上海市政府把“食安辦”掛靠在食品藥品監督局，為其樹立威信。上海市食品安全委員會辦公室常務副主任顧振華表示，要不是中共上海市委、市政府的高度重視支持，“食安辦”的協調組織恐怕也辦不好，“韓正市長講過一句話‘職責分不清的時候，食藥局全包，這樣食安辦就有底氣了”。

食品安全問題的曝光，不單會引起社會的討論，對職責部門而言，也是他們加速改善監管政策的良機。2011年7月上海實施“上海市《食品安全法》實施辦法”， 成為全國第一個推出《食品安全法》實施辦法的地方。而“食安辦”透露，這個快速的行動是受到了之前4月上海“染色饅頭”曝光的促進。

央視3·15晚會制片人尹文告訴《中國新聞周刊》，他曾遇到一位前來公關的食品企業負責人，他直言不諱地跟對方說，“如果我們政府能下決心讓你這樣的企業倒閉，我們一定能吃上安全的食品。”“如果讓你們倒閉，在中國樹立一個榜樣，我們實際上不需要那么多人管食品安全。”尹文最后加了一句，“我們太愛護你們了，但是你們也太辜負中國的消費者了。”

吳恒也認同這樣的心情，他發現，“在食品安全問題的認識上，其實政府和民間人士的差異并沒有那么大。”在和上海“食安辦”人員會談后，他的想法發生了改變。

現在他期待的是，如果包括政府職能部門、廠商、專家都能取得這種信任，食品安全問題就不再讓人擔心了。

顧振華經常說的一句話，“中國的食品安全需要群眾支持”，而他肯定地說群防群治的主體仍是政府。“從我們監管部門的角度來說，我們很需要老百姓的力量，老百姓都來舉報，違法的就少了”。

（實習生蘇亞對本文亦有貢獻）