金融國(guó)資委迷局

周政華

是否需要新設(shè)一個(gè)行政機(jī)構(gòu)，來管理119萬(wàn)億國(guó)有金融資產(chǎn)？針對(duì)這個(gè)問題，眼下似乎有了答案。

1月6日召開的全國(guó)金融工作會(huì)議，并未提及傳聞中的金融國(guó)資委，有關(guān)金融監(jiān)管的問題，國(guó)務(wù)院總理溫家寶在講話中主要提到了兩點(diǎn)：“金融監(jiān)管能力有待提升”，以及“加強(qiáng)和改進(jìn)金融監(jiān)管，切實(shí)防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)”。

接受《中國(guó)新聞周刊》采訪的多位金融業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，這意味著成立金融國(guó)資委的動(dòng)議或已正式出局。

“金融國(guó)資委”出局

金融國(guó)資委最早由財(cái)政部在2006年提議成立，以便對(duì)日益膨脹的國(guó)有金融資產(chǎn)，進(jìn)行集中的“管人、管事、管資產(chǎn)”。由于這一機(jī)構(gòu)被賦予了濃厚的行政色彩，設(shè)想提出不久，即招致一些學(xué)界和金融界人士的批評(píng)，被認(rèn)為是金融監(jiān)管改革開倒車。

如果真的成立這樣一個(gè)機(jī)構(gòu)，眼下金融業(yè)“九龍治水”的分散監(jiān)管格局，將得以根本性的調(diào)整。如外界所料，由于分歧較大，反對(duì)聲音太多，在2007年上一次全國(guó)金融工作會(huì)議上，成立金融國(guó)資委的提議也遭到否決。

“如果真的成立金融國(guó)資委，那將是一個(gè)非常大的改革動(dòng)作。”1月7日，第四次全國(guó)金融工作會(huì)議召開次日，交通銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家連平對(duì)《中國(guó)新聞周刊》說，成立金融國(guó)資委這樣一個(gè)統(tǒng)一的金融監(jiān)管平臺(tái)，短期內(nèi)可能性非常小。

五年間，圍繞著金融國(guó)資委的紛爭(zhēng)，顯示出中國(guó)金融監(jiān)管框架尚有重構(gòu)空間。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)銀行業(yè)研究中心主任郭田勇對(duì)《中國(guó)新聞周刊》說，問題的關(guān)鍵在于，要找到最有利于提高監(jiān)管效率的方法，這才是核心所在。

2006年，財(cái)政部提議成立的金融國(guó)資委，是以財(cái)政部金融司為基礎(chǔ)，吸納中央?yún)R金公司，并把中國(guó)人民銀行、銀監(jiān)會(huì)等監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)金融部門的監(jiān)管職能劃入，成為一個(gè)既行使國(guó)有資本出資人職能，同時(shí)又掌管金融監(jiān)管權(quán)的國(guó)務(wù)院直屬正部級(jí)單位。

早在國(guó)有四大銀行啟動(dòng)股份制改革之前，財(cái)政部一直行使國(guó)有獨(dú)資金融機(jī)構(gòu)的出資人代表的職責(zé)，但是，2003年隨著四大國(guó)有銀行啟動(dòng)股份制改革之后，財(cái)政部的這一地位遭到動(dòng)搖。

是年，在國(guó)務(wù)院的安排下，中央?yún)R金投資有限責(zé)任公司（下稱匯金公司）向中國(guó)銀行和中國(guó)建設(shè)銀行注資，充實(shí)這兩家銀行的資本金以達(dá)到上市要求后，匯金公司就成為它們的第一大股東。此后，匯金公司又采取同樣方式，參與了中國(guó)工商銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行的“股改”上市工作，至此，中央?yún)R金成為中國(guó)國(guó)有商業(yè)銀行的出資人代表。

據(jù)財(cái)政部披露的數(shù)據(jù)，由于銀行國(guó)有資本占據(jù)國(guó)有金融資本總量的80%以上，因此，中央?yún)R金公司已經(jīng)成為中國(guó)國(guó)有金融資本名副其實(shí)的出資代表人。

2003年底匯金公司就得到了國(guó)務(wù)院的授權(quán)，對(duì)國(guó)有重點(diǎn)金融企業(yè)進(jìn)行股權(quán)投資，以出資額為限，代表國(guó)家對(duì)國(guó)有重點(diǎn)金融企業(yè)，行使出資人權(quán)利和履行出資人義務(wù)。基于這樣的定位，這家國(guó)有獨(dú)資的投資機(jī)構(gòu)，并不開展其他任何商業(yè)性經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，按要求，也不干預(yù)其控股的國(guó)有重點(diǎn)金融企業(yè)的日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

匯金公司成立之初，正值中國(guó)金融業(yè)市場(chǎng)化改革發(fā)軔。此前一年，2002年，銀監(jiān)會(huì)剛剛成立，承接從中國(guó)人民銀行和中央金融工委轉(zhuǎn)移過來的針對(duì)銀行業(yè)的監(jiān)督管理職能，加上早在1997年便已成立的證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)，中國(guó)金融業(yè)“一行三會(huì)”的監(jiān)管架構(gòu)成型。

此前，國(guó)有商業(yè)銀行歸口財(cái)政部金融司管理，行政化色彩濃厚，很難稱得上是真正獨(dú)立經(jīng)營(yíng)的企業(yè)。銀監(jiān)會(huì)和匯金公司的成立，一度被認(rèn)為是中國(guó)金融管理體制邁向市場(chǎng)化的一大進(jìn)步。特別是匯金公司的代表國(guó)有出資人的定位，更是中國(guó)國(guó)有資本管理改革的一個(gè)歷史性標(biāo)志。

這種效法新加坡淡馬錫模式，以政府投資公司管理國(guó)有資產(chǎn)的做法，在2007年達(dá)到了高潮。這一年，直屬國(guó)務(wù)院的中國(guó)投資有限責(zé)任公司（下稱中投公司）在北京成立，負(fù)責(zé)外匯資金投資，隨后中金公司也被并入到這家政府投資公司。

但是，隨著席卷全球的金融危機(jī)，世界主要經(jīng)濟(jì)體政府注意到，金融行業(yè)分業(yè)監(jiān)管模式所存在的漏洞。2010年7月15日，美聯(lián)儲(chǔ)美國(guó)國(guó)會(huì)通過了“大蕭條”以來最嚴(yán)厲的金融改革法案，成立了跨部門的金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會(huì)，同時(shí)美聯(lián)儲(chǔ)被賦予更大的監(jiān)管職責(zé)，分業(yè)監(jiān)管的模式開始向綜合監(jiān)管轉(zhuǎn)變。

此時(shí)，中國(guó)政府也開始反思“一行三會(huì)”分業(yè)監(jiān)管體制可能存在的問題。對(duì)于119萬(wàn)億的國(guó)有金融資產(chǎn)，是否有必要進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管，成為國(guó)內(nèi)政府、行業(yè)和學(xué)界人士共同關(guān)注的問題。

隨之而來，匯金公司和中投公司的定位，也成為了爭(zhēng)論焦點(diǎn)：是否繼續(xù)把它們作為承載中國(guó)國(guó)有金融資本的管理平臺(tái)，還是另起爐灶成立金融國(guó)資委，或者干脆回到老路上由財(cái)政部金融司代行金融業(yè)監(jiān)管職能？坊間議論紛紛，三種方案莫衷一是。

金融業(yè)改革“不能開倒車”

成立金融國(guó)資委還面臨著一些“技術(shù)性”難題。

在興業(yè)銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家魯政委看來，如果指望金融國(guó)資委代行國(guó)有股出資人角色，企業(yè)化運(yùn)作的匯金公司已做得很純正了；如果指望其監(jiān)督金融機(jī)構(gòu)，又與“一行三會(huì)”職能重疊；如果指望其加強(qiáng)“一行三會(huì)”的溝通協(xié)調(diào)，其層級(jí)又太低而無(wú)力統(tǒng)轄。

接近監(jiān)管層的人士亦向《中國(guó)新聞周刊》表示，由于反對(duì)聲音過多，對(duì)現(xiàn)有利益格局調(diào)整力度太大，金融國(guó)資委的動(dòng)議在業(yè)內(nèi)支持者非常少，短期內(nèi)尚難以形成共識(shí)。

設(shè)想中的金融國(guó)資委，不僅與現(xiàn)有的監(jiān)管架構(gòu)有疊床架屋之嫌，能否提高現(xiàn)有國(guó)有資本的監(jiān)管效率也令人存疑。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院金融研究所副所長(zhǎng)殷劍峰接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)表示，如果成立一個(gè)類似金融國(guó)資委這樣行政機(jī)構(gòu)，客觀上將加大管制，影響企業(yè)創(chuàng)新，并強(qiáng)化國(guó)企的壟斷地位，其政府背景也不利于中國(guó)金融企業(yè)實(shí)施走出去戰(zhàn)略。

當(dāng)前，國(guó)有商業(yè)銀行在國(guó)內(nèi)銀行業(yè)仍居主導(dǎo)地位，若把2003年成立的國(guó)資委的管理體制直接復(fù)制到金融業(yè)監(jiān)管上，很有可能會(huì)進(jìn)一步降低國(guó)有金融企業(yè)的效率。

最典型的例子是，上市股改十年后，國(guó)有商業(yè)銀行的盈利水平，仍然遠(yuǎn)低于股份制銀行。《中國(guó)新聞周刊》綜合國(guó)內(nèi)上市銀行2011年半年報(bào)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，今年上半年，中國(guó)工商銀行、中國(guó)銀行、中國(guó)建設(shè)銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行的四大國(guó)有商業(yè)銀行的利潤(rùn)增速平均約為33%，比同期興業(yè)銀行、民生銀行等六家股份制商業(yè)銀行的平均利潤(rùn)增速低了將近15個(gè)百分點(diǎn)。

2010年，四大國(guó)有商業(yè)銀行總利潤(rùn)雖然高達(dá)5000億元，但80%來自政策性存貸差和手續(xù)費(fèi)，標(biāo)志著銀行創(chuàng)新能力的中間業(yè)務(wù)收入尚且不足總利潤(rùn)的兩成，被股民戲稱為“靠天吃飯”和“靠政策吃飯”。

國(guó)際貨幣基金組織前總裁米尼克·斯特勞斯·卡恩在接受《中國(guó)新聞周刊》時(shí)表示，由于中國(guó)的國(guó)有商業(yè)銀行有時(shí)需要完成一些政府指令性的貸款項(xiàng)目，因此，它們的呆賬率有可能出現(xiàn)上升，他認(rèn)為這也是中國(guó)經(jīng)濟(jì)短期所面臨的最大風(fēng)險(xiǎn)之一。

但是，金融國(guó)資委的方案出局后，金融業(yè)監(jiān)管框架如何改革？剛剛召開的第四次全國(guó)金融工作會(huì)議，并未透露更多信息。

在這次會(huì)議上，國(guó)務(wù)院總理溫家寶在談到未來工作部署時(shí)，仍然是按照銀行業(yè)、證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)分別來談金融業(yè)監(jiān)管工作的要點(diǎn)。他表示，“加強(qiáng)和改進(jìn)金融監(jiān)管，切實(shí)防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。銀行業(yè)要建立全面審慎的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管體系。證券業(yè)要完善市場(chǎng)制度，強(qiáng)化行為監(jiān)管，保護(hù)投資者合法權(quán)益。保險(xiǎn)業(yè)要加強(qiáng)償付能力監(jiān)管，完善分類監(jiān)管制度”。

溫家寶的講話表明政府已經(jīng)認(rèn)識(shí)中國(guó)金融業(yè)所存在的問題。殷劍峰認(rèn)為，未來金融改革應(yīng)繼續(xù)朝著市場(chǎng)化、更少政府直接干預(yù)的路子走下去。 ★