汕頭行政程序立法力推“官民互動(dòng)”

申欣旺

各地多部行政程序立法表明，除了規(guī)范程序問題，大量實(shí)體問題也亟待規(guī)范，現(xiàn)在不僅要呼吁制定《行政程序法》，更有必要推動(dòng)統(tǒng)一的《行政基本法》法典的出臺(tái)

48位市直部門一把手參加、集中脫產(chǎn)培訓(xùn)一周，這是3月23日結(jié)束的汕頭市政府委托北京大學(xué)法學(xué)院舉辦的“領(lǐng)導(dǎo)干部行政程序研修班”的基本情況。

“自從《汕頭市行政程序規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱“規(guī)定”)出臺(tái)后，汕頭市委、市政府一直在謀劃‘規(guī)定的更好實(shí)施?！北本┐髮W(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng)王錫鋅告訴《中國(guó)新聞周刊》。

繼湖南2008年出臺(tái)《湖南省行政程序規(guī)定》后，2011年的4月1日，汕頭市率先在經(jīng)濟(jì)特區(qū)和較大市推出該項(xiàng)“立法”。

汕頭市長(zhǎng)鄭人豪將此舉提到“創(chuàng)造公平公正的法治環(huán)境”高度來看待。3月24日在北京大學(xué)法學(xué)院召開的“汕頭市行政程序規(guī)定高層論壇”上，這位法律科班出身的市長(zhǎng)亦對(duì)“沒有程序保障就沒有實(shí)體正義”理念深為認(rèn)同，他坦承，“目前政府部門對(duì)行政程序的重視還有差距，程序方面的規(guī)定不夠明確，包括重大決策在內(nèi)，在聽證、溝通、公眾參與方面做得還不夠。”

然而，在“規(guī)定”出臺(tái)一周年后，汕頭的領(lǐng)導(dǎo)班子意識(shí)到，其能否落實(shí)至關(guān)重要。于是有了該市常務(wù)副市長(zhǎng)鄭通聲帶隊(duì)進(jìn)京培訓(xùn)的一幕。

王錫鋅說，把官員全部拉到北京培訓(xùn)，之前有過多次討論。到北京培訓(xùn)最大的好處是，授課者集中，而官員們從繁瑣的工作中脫身，專門進(jìn)行行政程序領(lǐng)域的培訓(xùn)“很有必要，也值得稱贊”。

創(chuàng)新地方立法

上述論壇上，與會(huì)學(xué)者集中研討了“規(guī)定”，以期為其實(shí)施提供支持。大家認(rèn)為，與此前湖南、山東的立法相比，汕頭并沒有簡(jiǎn)單照搬，而是針對(duì)自身情況做了創(chuàng)新。

從體例上看，“規(guī)定”的一個(gè)亮點(diǎn)是，對(duì)“非行政許可類審批程序”做了具體規(guī)定，這在此前的地方立法中并未觸及。

《行政許可法》2003年通過之時(shí)曾被社會(huì)各界寄予厚望。法治國(guó)家的一個(gè)基本理念是對(duì)民眾而言，法無禁止即自由，對(duì)政府則相反。然而在實(shí)際生活中，小到辦理駕駛執(zhí)照、結(jié)婚證，大到開店、辦企業(yè)都要經(jīng)過政府審批。

當(dāng)時(shí)《中國(guó)青年報(bào)》的一篇報(bào)道稱，“全國(guó)性行政審批事項(xiàng)最多時(shí)達(dá)4000多項(xiàng)，各省、自治區(qū)、直轄市行政審批一般也在2000項(xiàng)以上；程序繁瑣，效率低下，一項(xiàng)審批往往要經(jīng)過幾十道手續(xù)；審批條件不公開，程序不透明，審批文件語焉不詳，常常搞得申請(qǐng)人往返奔波。此外，存在大量行政審批隨意設(shè)置現(xiàn)象，將國(guó)家權(quán)力部門化，部門權(quán)力個(gè)人化?！?/p>

《行政許可法》出臺(tái)后，媒體甚至期待這部法律成為“限制行政機(jī)關(guān)權(quán)力、保障人權(quán)的法律”。

不過此后《行政許可法》實(shí)施屢遭規(guī)避。原因之一就是，立法中對(duì)“行政許可”與“非行政許可審批”做了區(qū)分，其法律效力并不及于“非行政許可審批”，為規(guī)避法律留下了口子。

汕頭市政府法制局局長(zhǎng)孫良勝告訴《中國(guó)新聞周刊》，“在實(shí)際生活中，涉及到國(guó)有資產(chǎn)處置、土地使用權(quán)證的審批、政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部的審批等直接以非行政許可類的審批規(guī)避掉了?！?/p>

國(guó)務(wù)院法制辦法治研究中心主任李岳德也表示，“《行政許可法》的效果并不很好?！?/p>

孫良勝說，“規(guī)定”起草時(shí)就考慮到這個(gè)問題。當(dāng)時(shí)討論過要不要具體列舉和界定“非行政許可類審批”，但由于學(xué)術(shù)界對(duì)具體界定還有爭(zhēng)議，最后達(dá)成的共識(shí)是：由行政機(jī)關(guān)實(shí)施但不屬于《行政許可法》調(diào)整的，影響公民、法人或者其他組織權(quán)力和義務(wù)的行政審批行為應(yīng)當(dāng)遵守“規(guī)定”。

對(duì)于重大行政決策的程序問題，亦進(jìn)行了專章規(guī)定。在此前的采訪中，有地方官員私下說，“重大行政決策的規(guī)制已經(jīng)成為一個(gè)大難題，現(xiàn)在的項(xiàng)目動(dòng)輒資金巨大，涉及利益主體甚廣，一旦出現(xiàn)問題，造成的損失非常大，還可能無法挽回。”

“重大行政決策，包括聽證，這方面的規(guī)定過去也有，但主要局限于立法聽證，其他方面的重大行政決策要怎么做，‘規(guī)定起草的時(shí)候提出要解決這個(gè)問題”。孫良勝告訴《中國(guó)新聞周刊》，這個(gè)問題得到了市委市政府的重視，最后用了23個(gè)條文規(guī)定了公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查和集體討論決定的完整程序。

但程序要得到落實(shí)才是最重要的，比如在關(guān)于聽證的制度中，“采取欺騙、賄賂、脅迫等不正當(dāng)手段操縱聽證結(jié)果的，其聽證無效，應(yīng)當(dāng)重新聽證?！弊罡叻ㄔ焊痹洪L(zhǎng)江必新認(rèn)為，“現(xiàn)在聽證走過場(chǎng)、搞形式主義的情況很多，這樣的規(guī)定很有針對(duì)性?！?/p>

“行政公開”和“公眾參與”被提到更高層面?！耙?guī)定”用整整一章來設(shè)計(jì)“行政公開”制度，對(duì)公開的內(nèi)容、方式做了具體細(xì)化的規(guī)定，細(xì)致到具體的場(chǎng)所和方式，目標(biāo)是達(dá)到“方便公眾查閱政府信息，索取相關(guān)資料”?！肮妳⑴c”方面亦有專章規(guī)定，從“重大行政決策”擴(kuò)大到“行政執(zhí)法”等各領(lǐng)域。

培育“官民互動(dòng)”

中國(guó)政法大學(xué)終身教授應(yīng)松年對(duì)此表示贊賞，他認(rèn)為，“程序法治是現(xiàn)代法治的核心要素，法治就是程序之治?！?/p>

在他看來，抓住“行政公開”就抓住了問題本質(zhì)?！啊墩畔⒐_條例》是行政程序的核心，抓住了‘行政公開，一切工作就能迅速落實(shí)，一切腐敗就能迅速被制止，干群關(guān)系就能迅速被修復(fù)?！?/p>

王錫鋅則在多年前就提出行政公開和公眾參與“雙引擎”理念。在他看來，“通過公開使政府的內(nèi)部信息向社會(huì)輸出，通過參與使民眾的各種訴求向政府內(nèi)部輸入，構(gòu)成信息的雙向互動(dòng)，通過這種信息輸出輸入的雙向回路，完成官民互動(dòng)，達(dá)到一種理想的治理狀態(tài)?！?/p>

“這實(shí)際上也是社會(huì)管理創(chuàng)新的重要內(nèi)容，我始終強(qiáng)調(diào)，政府自身的管理體制創(chuàng)新才能推動(dòng)社會(huì)管理的創(chuàng)新?！蓖蹂a鋅告訴記者。

“規(guī)定”出臺(tái)之前，王錫鋅與應(yīng)松年曾專程到汕頭調(diào)研，為其起草提供智力支持。從實(shí)際條文看，這部規(guī)章相比之前的多部地方立法，“行政公開”與“公眾參與”的特點(diǎn)更加凸顯。

推進(jìn)此種模式立法，在王錫鋅看來有著社會(huì)轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)需要。“改革開放后我們的法治發(fā)展經(jīng)歷了從上世紀(jì)80年代初期的經(jīng)濟(jì)理性，到上世紀(jì)90年代的管控理性。近年來，在社會(huì)轉(zhuǎn)型提出了兩個(gè)重要命題：經(jīng)濟(jì)要持續(xù)發(fā)展，社會(huì)要持續(xù)穩(wěn)定。在雙重社會(huì)背景下，立法需要新的理念注入?！?/p>

“程序很重要，但過去更多強(qiáng)調(diào)封閉、管理，所以我們認(rèn)為，不僅要有程序，而且要官民互動(dòng)的新型程序理念?！痹谒磥?，汕頭市的立法中，從重大行政決策到執(zhí)法各領(lǐng)域，“公開”和“參與”兩個(gè)核心貫穿始終，實(shí)際上突出的就是要“提高行政效率，保護(hù)公民權(quán)利，實(shí)現(xiàn)官民良性互動(dòng)”三大目標(biāo)。

王錫鋅甚至提出，“雙引擎”模式實(shí)際上將撬動(dòng)當(dāng)今政府面臨的主要難題。首先是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，“過去發(fā)展經(jīng)濟(jì)比資源比政策，都不可持續(xù)，只有保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法治環(huán)境才是可持續(xù)的，這是提高競(jìng)爭(zhēng)力的保障?！绷硪环矫妫鐣?huì)要持續(xù)穩(wěn)定，王錫鋅認(rèn)為，“群體性事件也好、維穩(wěn)壓力也好，官民溝通的程序保障則提供了現(xiàn)實(shí)可行的路徑。”

此次論壇上，與會(huì)人員對(duì)該立法更期待的是落實(shí)。李岳德提出立法后評(píng)估，建議汕頭對(duì)立法執(zhí)行情況及時(shí)作出跟蹤。

中國(guó)政法大學(xué)副校長(zhǎng)馬懷德提出應(yīng)有具體的機(jī)制保障“規(guī)定”實(shí)施?！澳壳白畲蟮膯栴}就是政府部門的選擇性執(zhí)法，只選擇對(duì)自己有利的方面，所以要加強(qiáng)監(jiān)督的力量?！?/p>

全國(guó)人大常委會(huì)法工委原副主任張春生說得更通俗易懂：“現(xiàn)在進(jìn)行了培訓(xùn)，下面看懂了，關(guān)鍵是如何照辦?”

孫良勝告訴記者，《依法行政考核評(píng)估辦法》正在制定過程中。汕頭市委市政府正在牽頭調(diào)研，具體方案還未形成，但思路很明確，將從政績(jī)考核角度推動(dòng)“規(guī)定”實(shí)施。

北京大學(xué)法學(xué)院教授湛中樂則建議“汕頭利用經(jīng)濟(jì)特區(qū)的立法權(quán)，早日在地方層面上升為地方法規(guī)?！?/p>

過去四年來，從湖南省出臺(tái)第一步地方行政程序規(guī)定，廣東汕頭、山東、四川省涼山州已相繼制定類似政府規(guī)章。行政程序立法中“地方推動(dòng)中央”的模式已漸顯成效，而一部全國(guó)范圍的統(tǒng)一的《行政程序法》法典無論從節(jié)約立法資源，還是回應(yīng)社會(huì)現(xiàn)實(shí)來看，都成為必要。

最高法院副院長(zhǎng)江必新甚至提出，“地方多部行政程序立法表明，除了規(guī)范程序問題，大量實(shí)體問題也亟待規(guī)范，現(xiàn)在不僅要呼吁制定《行政程序法》，更有必要推動(dòng)統(tǒng)一的《行政基本法》法典的出臺(tái)?！?/p>